Deuxième Chambre : D’un cimetière de lois à un temporisateur ?

Le projet de loi 43.22 relatif aux peines alternatives a suscité un grand débat. On a tous suivi le jeu de passe-passe entre le gouvernement et sa majorité, ce qui est somme toute légitime, pour introduire le principe de rachat des journées de prison. Sauf que ce texte, adopté fin octobre de l’année dernière à la majorité de 115 votes pour et 41 contre avec 4 abstentions, n’a toujours pas vu le jour.

En réalité, il est resté bloqué à la deuxième Chambre. Pourtant, le projet de loi a bien été présenté, examiné, débattu (mais pas encore adopté) en commission, plus d’un mois avant la clôture de la session parlementaire. Il faut dire, comme l’ont d’ailleurs relevé certains observateurs, que la situation actuelle ne se prête pas (encore) à l’application des dispositions de ce texte.

On imagine mal la promulgation d’une loi qui permet de transmuer les journées de prison en amende pécuniaire au moment où une vingtaine de parlementaires sont derrière les barreaux, soit encore en jugement ou déjà condamnés. Ce temps de latence va sans doute impacter, soit dit en passant, l’examen et l’adoption d’un autre projet de loi, celui relatif à l’organisation et la gestion des établissements pénitenciers, présenté par le ministre de la Justice au début de l’année judiciaire. Mais qui n’a plus été abordé durant toute la session. En conséquence, on doit encore patienter avant de trouver une solution à la problématique de la surpopulation carcérale.
Il fut un temps où la Chambre des conseillers jouait le rôle de cimetière des lois. Le cas le plus concret est celui du projet de loi 25.14 relative à l’exercice des professions de préparateur et de manipulateur des produits de santé.

Ce projet de loi a été adopté par la première Chambre en février 2016. En mai de la même année, les conseillers ont bouclé son examen en commission, et trois ans plus tard, en mars 2019, il a été décidé de reporter le vote des amendements et du texte en entier le temps qu’une commission ad hoc aboutisse à une version consensuelle. Depuis, et avec l’adoption de la loi-cadre relative à la réforme de la Santé et la mise en place progressive d’instances de régulation et de contrôle, notamment la Haute autorité de la santé, tout porte à croire que ce texte n’a plus lieu d’être.

On serait tenté d’en dire autant du Code de la mutualité, pourtant adopté par les conseillers, mais au bout d’une année n’a finalement pas vu le jour, certainement pour les mêmes raisons. Bref, si par le passé, et cela a continué mais dans une moindre mesure jusqu’à la dernière législature, dans bien des cas, le processus législatif s’arrête net au niveau de la Chambre, il n’en est plus manifestement le cas.

Sur la même longueur d’onde
Aujourd’hui, c’est d’un agent temporisateur de la législation qu’elle semble assumer la mission. Et ce ne sont pas les exemples qui manquent. Il a fallu une année pour étudier et adopter le projet de loi relatif à l’organisation des appels à la générosité publique et à la distribution d’aides à des fins caritatives, voté en deuxième lecture en décembre 2022.

Quant au projet de loi relatif à l’organisation judiciaire, il est resté bloqué pendant deux ans, entre 2016 et 2018, chez les conseillers. Ce texte de loi élaboré en 2015, selon une certaine vision, représente une particularité, puisqu’il a été examiné et adopté trois fois par chacune des deux Chambres, alors que selon la norme les textes de loi sont adoptés, au plus, en deuxième lecture. Son adoption définitive en mai 2022 intervient dans le cadre de la vision de la réforme de la justice telle que portée par l’actuel gouvernement. La loi de la lutte contre la violence à l’égard des femmes a eu le même sort, puisqu’elle a passé une année et demie à la deuxième Chambre, lors du deuxième mandat du PJD à la tête du gouvernement.

Ce qui explique sans doute ce retard, sachant que la Chambre et la commission étaient présidées par le PAM, au référentiel idéologique ouvertement social-démocrate et progressiste. On pourrait en dire autant sur la loi relative au droit d’accès à l’information, également bloquée pendant 15 mois chez les conseillers, et un peu moins pour le texte portant création de l’Instance de la parité qui a passé une année chez les élus de la deuxième Chambre. Il faut dire qu’en termes de blocage, le rôle de la deuxième Chambre est nettement moins prononcé qu’avant, surtout lorsqu’il s’agit de réformes sociales. L’une des explications les plus plausibles est que la Chambre est présidée par l’un des partis qui forment la majorité gouvernementale, l’Istiqlal en l’occurrence, et que ces trois formations y constituent la majorité.

Par contre, lors des deux précédents mandats du PJD au gouvernement, c’est un parti de l’opposition, le PAM, qui représentait la deuxième force politique d’alors, qui était à la tête de l’institution. Durant cette période, les blocages législatifs n’étaient pas l’apanage de la deuxième Chambre. Nous l’avons vécu lors des débats du projet de loi organique relatif à la langue amazighe, du projet de loi portant création du conseil national des langues et de la culture marocaines, et du projet de loi-cadre portant réforme de l’enseignement, entre autres textes. Mais, là c’était pour des considérations purement idéologiques.

Quand le gouvernement est à l’origine du retard
Ce n’est pas rare que ce soit le gouvernement qui ralentisse le processus d’adoption d’un projet de loi. Il agit dans ce cas soit en amont, en élargissement l’espacement entre l’adoption d’un texte et sa déposition au Parlement, ou au milieu du processus, en retardant la présentation du projet de loi devant la commission, ou alors en fin de parcours, en prenant son temps, au niveau du SGG, avant la promulgation. Des fois, c’est certes une question d’agenda, surtout au niveau de la présentation par le ministre concerné devant la commission, mais dans d’autres cas les raisons sont à chercher ailleurs. La sollicitation de l’avis des institutions constitutionnelles, notamment le CESE, pourrait également retarder le débat et l’adoption d’un texte de loi. Il n’est pas rare que les divergences politiques des partis représentés au Parlement fassent gripper la machine. Cette situation a tendance à s’estomper, le gouvernement ayant opté, comme credo, pour le dialogue, y compris en amont du processus législatif et réglementaire.