Les incohérences qui freinent l’efficacité gouvernementale

Yaura-t-il finalement un remaniement ministériel ? En début de semaine, on le disait imminent. On précisait même qu’il allait intervenir au plus tard avant l’ouverture de la session parlementaire d’avril (vendredi 9 avril). Certains partis politiques (USFP, PI, RNI) ont été invités à sacrifier deux de leurs représentants pour alléger un gouvernement pléthorique. Et puis… la fièvre du remaniement est subitement retombée. Un simple report d’une semaine ou deux après la réouverture du Parlement, affirment des sources ministérielles.
Tout comme la dévaluation monétaire, le remaniement ministériel n’est sûr que lorsqu’il se produit ! De plus, il est de tradition, au Maroc, de commencer à parler de remaniement ministériel dès la formation de chaque gouvernement. Encore davantage lorsque ce gouvernement est pléthorique (39 ministres), formé d’une large coalition de six partis allant de la gauche aux formations de la mouvance populaire, de politiques et de technocrates, de jeunes compétences et de caciques… Bref, un gouvernement qui porte en lui les germes de son remaniement.
La prérogative de décider du remaniement ministériel appartient au Roi, en vertu de l’article 24 de la Constitution. «Le Roi nomme le Premier ministre. Sur proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du gouvernement. Il met fin à leurs fonctions. Il met fin aux fonctions du gouvernement, soit à son initiative, soit du fait de la démission du gouvernement».
Tous nos interlocuteurs sont unanimes à affirmer qu’il ne s’agit, en l’état actuel des choses, ni d’un changement de Premier ministre ni, encore moins, d’un changement de majorité, mais simplement d’un remaniement technique, c’est-à-dire d’un allègement du Cabinet Jettou en vue d’une plus grande efficacité. Il s’agit de passer de trente-neuf à une trentaine de ministres. Objectif : parvenir à une formule gouvernementale ramassée en se délestant des ministres qui n’ont pas fait leurs preuves ou des départements dont la nécessité ne se fait plus sentir.

Depuis 1972, des gouvernements pléthoriques
Quelles sont les raisons qui ont conduit, en novembre 2002, à la formation d’un gouvernement pléthorique ? Ismaïl Alaoui, secrétaire général du PPS et ancien ministre de l’Education nationale puis de l’Agriculture, estime qu’il s’agit principalement de contraintes de majorité parlementaire et de la nécessité de répondre aux desiderata de ses composantes.
Ahmed Lahlimi Alami, ancien bras droit de Abderrahmane Youssoufi et ancien ministre des Affaires générales du gouvernement dans les deux gouvernements Youssoufi, tente une généralisation et pousse l’analyse un peu plus en profondeur. Pour lui, il y aurait deux raisons principales à nos gouvernements pléthoriques. La première concerne la conception que se font les partis politiques de leur participation au gouvernement. Ils la considèrent en effet comme importante en soi, se préoccupant ainsi beaucoup plus du nombre de postes à négocier que d’œuvrer au changement.

L’architecture gouvernementale ne se justifie que par un programme
La seconde raison tient à la nature même des programmes gouvernementaux, agrégats d’idées générales et de bonnes intentions dans tous les secteurs, au lieu d’être centrés sur trois ou quatre grandes priorités nationales.
«Conséquence : nous avons des gouvernements pléthoriques, des champs d’attribution ministériels incohérents, une séparation artificielle entre des secteurs qui gagneraient à être regroupés ; enfin, une structure budgétaire de nos Lois de finances qui n’a pas changé depuis vingt ans», martèle M. Lahlimi.
Le président fondateur de l’association Alternatives, Abdelali Benamour, trouve une autre explication à cet état de fait : «La majorité gouvernementale pléthorique est le fruit du système électoral, celui de la proportionnelle de liste, qui a conduit à l’éclatement de la carte politique et par voie de conséquence à l’impossibilité de constituer des majorités homogènes».
Même avec un système électoral différent, le scrutin majoritaire uninominal à un seul tour, en vigueur depuis l’Indépendance, le même résultat a été observé, à savoir des majorités pléthoriques, à partir des années soixante-dix. L’évolution des effectifs des gouvernements marocains de l’Indépendance à 2004 (voir tableau) révèle qu’à partir de 1972 (gouvernement d’Ahmed Osman) le nombre de postes ministériels a explosé, alors qu’il n’avait jamais dépassé les 26 ministres. Cela correspond à l’entrée en scène des majorités partisanes de droite, avec participation du Parti de l’Istiqlal après la levée de l’état d’exception.
Depuis, la courbe ascendante ne s’est pas démentie. Le record absolu (41 ministres) ayant été enregistré avec le troisième gouvernement présidé par Mohamed Karim Lamrani, le 30 novembre 1983. Les causes de cette évolution sont donc connues : la nature de la culture politique qui prédomine au sein des partis, la conception même des programmes gouvernementaux et des systèmes électoraux qui ne favorisent pas l’émergence de majorités homogènes et stables, sans oublier les manipulations du champ politique et des élections, qui ont empêché un développement naturel de la vie politique nationale.
Le gouvernement actuel, présidé par Driss Jettou depuis le 7 novembre 2002, est l’un des plus pléthoriques qu’ait connu le Maroc. Il compte 25 ministres, 7 ministres délégués, 6 secrétaires d’Etat. En tout, six partis politiques représentés, sans compter les technocrates, soit 39 ministres ! Plus que le nombre, ce sont certaines incohérences et aberrations qui caractérisent l’architecture de l’équipe Jettou.

Des super-ministères pour coordonner les secteurs liés
Citons-en quelques-unes : le secteur de l’éducation-formation éclaté en quatre départements ministériels ; certains départements sont regroupés et d’autres sont scindés sans justification rationnelle ; des ministères délégués et des secrétariats d’Etat sont attachés auprès de ministères à part entière sans raison apparente ; sans parler du nombre trop élevé de ces derniers…
Quelle serait alors l’architecture gouvernementale la plus appropriée pour un pays comme le Maroc, en prenant en considération son niveau de développement, ses priorités économiques et sociales et ses besoins ?
Ismaïl Alaoui, ancien ministre, témoigne : «Quand le PPS a été contacté lors de la formation du gouvernement Youssoufi I, nous avions proposé avec nos amis du PSD un schéma d’architecture gouvernementale fondé essentiellement sur des super-ministères : Education et Enseignement ; Affaires sociales ; Economie, Finances, Commerce, Industrie et autres activités annexes ; Agriculture et Pêche… Des super-ministres aidés par des secrétaires d’Etat».
Pour lui, l’idée reste toujours pertinente, aujourd’hui, d’autant plus que certains grands pays (Espagne, Etats-Unis, Inde) ne connaissen pas une telle pléthore de ministres. Il est vrai qu’il s’agit d’Etats à structure fédérale. Quel lien peut-il exister entre un Etat fédéral et une architecture gouvernementale ? «C’est très simple, dans ce genre d’Etats , beaucoup d’activités nécessaires à la bonne marche de la société sont dévolues aux gouvernements régionaux, en vertu du principe de subsidiarité», répond le successeur d’Ali Yata à la tête du PPS.
En se fondant sur sa propre expérience, notre interlocuteur évoque la question des ministres délégués. En théorie, un ministre délégué est placé sous l’autorité du ministre de tutelle. «Dans la réalité, ils sont jaloux de leurs prérogatives et tiennent même à affirmer leur indépendance. Ce qui génère des guéguerres de compétences au détriment de l’intérêt général».
Abdelali Benamour met l’accent, pour sa part, sur trois pôles ministériels importants: un pôle politique, un pôle économique et un pôle social. Le premier chapeauterait un ministère de l’Intérieur scindé en deux départements : un département de la Sécurité nationale et des Affaires intérieures et un autre chargé de la Gestion des collectivités locales. Cette scission alignerait le pays sur une pratique courante dans les pays démocratiques.
Le deuxième pôle regrouperait les ministères actuellement dirigés par Fathallah Oualalou et Abderrazak Mossadeq, ainsi que le Haut Commissariat au Plan, récemment confié à M. Lahlimi. Cela permettra de gérer le présent et de prévoir l’avenir. Le troisième pôle regrouperait tous les départements intervenant dans le domaine de l’Education et de la Formation.
M. Lahlimi nous propose, entre autres, quatre grands ministères aux dénominations séduisantes. Le premier serait un ministère de l’Eau. Il part d’un constat inquiétant : les Marocains consomment aujourd’hui, en moyenne, la moitié de l’eau qu’ils consommaient vingt ans auparavant. Et selon les prévisions, cette tendance s’aggravera encore à l’avenir. L’une de nos priorités devrait donc être celle de la mobilisation de nos ressources en eau. «A mon avis, on ne peut pas se passer d’un secteur ministériel qui intègre l’ensemble de la chaîne de l’eau».
Le Maroc possédant 3 000 kilomètres de côtes, il serait tout à fait approprié de regrouper en un seul ministère, celui de la Mer, des secteurs aujourd’hui séparés : la marine marchande, la gestion des ports ou la pêche maritime… C’est le deuxième ministère. Quant au troisième, celui des Infrastructures, il devrait s’occuper de tout ce qui concerne la construction des routes, des autoroutes, des ports ou aéroports.

Les contraintes politiques ont créé beaucoup d’incohérences
Le quatrième et dernier grand ministère serait dédié à l’Entreprise. Il s’occuperait prioritairement des PME, grandes pourvoyeuses en emplois, et qui auront le plus besoin de mise à niveau, d’où l’intégration de cette dernière au sein de ce ministère. «La mise à niveau est ici conçue comme une redynamisation des entreprises existantes, une restructuration des entreprises en difficulté et une facilitation de la création des entreprises nouvelles. A ce ministère devront être rattachés les instruments de développement de l’entreprise, tels que la Caisse centrale de garantie (CCG) ou les organes pourvoyeurs en compétences comme l’Office de la formation professionnelle (OFPPT).»
Tous nos interlocuteurs le disent, d’une manière ou d’une autre, une architecture gouvernementale ne puise sa justification et n’a de cohérence qu’à travers un programme gouvernemental. En d’autres termes, tout gouvernement devrait refléter dans sa configuration même les priorités nationales qu’il doit traduire dans la réalité.
Cela ressort avec limpidité des idées formulées par un haut responsable gouvernemental qui a requis l’anonymat. Tout y est, les branches mortes dont il faut se délester, sans oublier ce qu’il faut regrouper ou scinder. On peut également y déceler une certaine évaluation du travail des ministres ainsi que les affinités électives.
A contrario, trois départements ministériels n’ont plus de raison d’être et doivent être supprimés. Il s’agit du ministère du Commerce extérieur qui n’a pas de sens dans une économie ouverte; du ministère de l’Economie sociale et de l’Artisanat, une activité qui doit être réintégrée au département du Commerce et de l’Industrie et du ministère délégué des MRE qui devrait disparaître. D’abord, parce que deux fondations s’en occupent déjà (Fondation Mohammed V et Fondation Hassan II). Ensuite, les MRE étant pourvoyeurs en devises, la création d’un ministère les concernant ressemble en fait à l’expression d’une reconnaissance qui leur serait due.
Notre interlocuteur estime qu’il est nécessaire de changer les ministères de tutelle pour deux secrétariats d’Etat. Le premier est celui relatif à l’Eau, qui devrait être rattaché au ministère de l’Agriculture. Une logique qui repose sur la nécessité de lier la mobilisation de l’eau à son utilisation: 90% de l’eau utilisée en retenue de barrage va à l’agriculture. Aujourd’hui, en raison du manque de maîtrise de cette chaîne, 40% de l’eau destinée à l’usage agricole se perd parce que les équipements hydroagricoles n’ont pas été mis en place. La seconde réaffectation concerne la Formation professionnelle qui devrait être rattachée au département de l’Emploi pour venir en appui à une véritable stratégie en la matière à travers la mise en place de filières idoines.
Par ailleurs, concernant la Jeunesse et les Sports, leur séparation a été utile parce que l’expérience des gouvernement précédents avait démontré que le sport a toujours cannibalisé la jeunesse. En les dissociant, on a pu obtenir des résultats concrets sur le terrain (500 bibliothèques, 500 maisons de jeunes, 1 000 terrains de sport). Aujourd’hui, on peut enfin parler d’une vraie stratégie pour la Jeunesse. Quant au Sport, il doit être autonomisé sous la forme d’un haut commissariat.
Enfin, le secrétariat d’Etat à l’Alphabétisation devrait se défaire de la tutelle de l’Education nationale et être confié à une personnalité de stature nationale à même de relever le défi vital que représente l’éradication de l’analphabétisme.
Il reste une dernière question : les partis politiques ayant été invités à réduire le nombre de leurs représentants au sein du gouvernement, quid des technocrates ? Seront-ils maintenus ?
De cette plongée dans l’architecture gouvernementale, il ressort que l’objectif ultime de tout remaniement ministériel, au-delà des discours, est l’efficacité et l’obligation de résultats. Ceux qui, de toute évidence, n’ont pas réussi dans leur mission doivent rendre leur tablier. Tout réaménagement – suppressions, créations, regroupements, dissociations, changements de tutelle – dont la nécessité se fait sentir, devrait être effectué sans états d’âme. Il y va de l’intérêt général. Le maître-mot est aujourd’hui l’efficacité