Le découpage électoral, bien plus qu’une simple opération technique

Le découpage électoral est de nouveau au centre de l’actualité. Bien que les principes de base sont désormais acquis, cela n’a pas pour autant mis fin à un débat qui revient en rengaine à la veille de chaque échéance électorale. Le ministre de l’intérieur, pris à partie par les élus, s’est engagé, en avril dernier, lors des débats du projet de loi organique 59.11 relative à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales, pour maintenir le même mode de scrutin et le même découpage électoral qu’en 2009. «Le mode de scrutin et le découpage électoral ne seront pas touchés», a-t-il assuré aux députés. Cela n’a pas empêché le ministère de l’intérieur d’y apporter certaines modifications pour assurer, avant tout, une plus grande représentativité féminine dans les conseils locaux élus. La proportion sera portée à un peu plus de 27% (au moins, puisque rien n’empêche les partis à présenter plus de candidates) au terme des prochaines élections, contre près de 12% actuellement. Pour passer à ce chiffre, il faut d’abord l’aval du Conseil constitutionnel. La loi 59.11 portant ce changement étant une loi organique, elle doit obligatoirement être validée par le Conseil constitutionnel avant sa promulgation. Cela dit, ce réaménagement ne manquera pas de privilégier certaines circonscriptions les plus peuplées sur lesquelles se portera, certainement, tout le poids électoral des partis et de leurs candidats. Le dernier recensement général de la population a également impliqué certaines modifications au découpage électoral. Le ministère de l’intérieur est en train d’y apporter les derniers détails en tenant compte, également, du processus de concertation engagé avec les partis politiques. Il sera rendu public au plus tard 45 jours avant les élections, c’est-à-dire avant le 20 juillet prochain. Entre-temps, le ministère vient de publier la nouvelle carte des collectivités territoriales. Cet aggiornamento s’est soldé par une hausse de 3,6% du nombre des sièges à pourvoir dans les communes, hors les sièges réservés aux femmes.

Le PJD se voit déjà en victime

Quelque 238 communes ont vu le nombre des membres de leur conseil augmenter alors que 69 communes, dont Casablanca, perdent quelques sièges. Les sièges réservés aux femmes, dans le cadre de circonscription complémentaire créée lors des précédentes élections de juin 2009, vont, ainsi, subir un chamboulement. Ce réajustement, confirment certains analystes politiques, risque d’apporter quelques changements dans le comportement électoral des candidats et des partis politiques.

En effet, les amendements apportés à la loi 59.11 portant sur l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et qui ont été retenus prévoient d’abord que, dans les communes concernées par le scrutin de liste, celles comptant 35 000 habitants et plus, la commune en entier ou l’arrondissement correspondra à la circonscription électorale. Ainsi, le nombre de sièges réservés aux femmes et la manière de les comptabiliser ne changera pas. Ce sera le même principe que lors des élections de 2009. Par contre, lorsqu’il s’agit des communes de moins de 35 000 habitants où le scrutin est uninominal, la commune sera constituée de plusieurs circonscriptions. Les deux sièges réservés aux femmes, dans le cadre de la circonscription complémentaire, seront choisis, de manière automatique, dans les deux circonscriptions qui comptent le plus d’habitants. Les deux circonscriptions en question seront définies dans chaque commune par décret du ministère de l’intérieur. Ce sera le changement le plus important que connaîtront les prochaines élections à ce niveau. Hormis cela, le ministère de l’intérieur ne prévoit pas de grandes modifications. C’est ce qui ressort des récents débats sur les textes électoraux au sein de la commission de l’intérieur à la première Chambre. Mais, malgré les assurances du ministre, les partis politiques semblent quelque peu préoccupés. La redéfinition des frontières des 1 503 communes que compte le pays à la lumière des résultats du dernier recensement a encore remis cette question aux devants de l’actualité. Une opération d’autant plus nécessaire que la géographie humaine du Maroc a subi des transformations notables au cours de ces dix dernières années. Il fallait donc revoir les caractéristiques électorales de certaines communes, particulièrement celles concernées par le scrutin uninominal. Le PJD a bien sûr été, comme d’habitude, le premier à contester cette opération. Cela en prenant soin de camper sur sa position favorite de victime. Le chef de son groupe parlementaire à la première Chambre a ainsi critiqué cette opération, estimant qu’elle «profite à certaines personnalités électorales et à certains partis en particulier». L’Istiqlal, par la voix de son porte-parole, le député Adil Benhamza, n’a pas, lui non plus, caché sa préoccupation. Le découpage électoral, estime-t-il, n’est pas une banale procédure technique qui peut être menée à coups de décisions administratives. Au contraire, «c’est le cœur même de toute l’opération de préparation des élections».

Une étape très complexe

C’est que, et c’est un détail procédural, le découpage électoral portant sur les communes se fait par décision du ministère de l’intérieur alors que l’opération, quand elle porte sur les régions, les provinces et les préfectures, elle se fait par décret du même ministère. Naturellement, il a été également question, comme à l’accoutumée, de revoir le mode de scrutin (et en même temps le découpage électoral) dans le sens de généraliser, ou du moins, étendre le scrutin de liste au plus grand nombre de communes. Et c’est le PJD qui a, encore une fois, remis ce sujet sur la table. Pour le parti islamiste, la généralisation de scrutin de liste aux communes de plus de 20 000 habitants (au lieu de 35 000 actuellement) présente un double avantage. Ainsi, dans les grandes circonscriptions l’électeur vote pour le parti et non pour le candidat. Le programme politique l’emporte sur les notables. Ce qui est un avantage pour le PJD. Ce parti bien organisé, bien discipliné et  avec des ramifications locales très actives (associations et antennes locales) a toutes les chances de remporter les élections. En même temps, et c’est le deuxième avantage, il peut se permettre d’imposer n’importe lequel de ses cadres et militants comme tête de ses listes. C’est ainsi que lors des élections législatives, ses dirigeants peuvent sauter d’une circonscription l’autre, située à plusieurs centaines de kilomètres, sans que les chances de leur élection soient compromises. Question : Pourquoi le découpage est-il si important pour être au centre des débats animés à l’occasion de chaque échéance électorale? C’est de loin l’étape la plus complexe du processus électoral. Il a été utilisé par le passé pour contrôler, en amont, les élections.

C’est le Parlement qui décide

Certains analystes notent que l’architecture électorale a été établie au début des années 60 lorsque le monde rural comptait près de 80% de la population, d’où le poids des notables ruraux qui dominaient les élections et dont l’emprise continue jusqu’à aujourd’hui, à tel point que les partis, même les mieux structurés, se disputent leur service. Le souci était alors de contrer les partis de l’opposition, particulièrement très présents dans les centres urbains. Depuis, cette architecture a quelque peu évolué, sans pour autant subir de grands changements, alors que les citadins représentent quelque 65% de la population, selon le dernier recensement de 2014.

Cela étant, un effort a été consenti pour un découpage assurant les conditions minimales de transparence et d’équité. Du moins pour ce qui est des élections législatives. Les circonscriptions purement rurales ont été réduites à une proportion de 9% alors que 58% des circonscriptions sont mixtes avec une nette tendance pour le rural. Il a été en même temps retenu une marge de 20% d’écart démographique entre les circonscriptions. En 2011, à l’occasion de la promulgation d’une nouvelle Constitution, le Maroc a fait un pas de géant en la matière. Il rejoint, pour la première fois, après une tradition électorale de près d’un demi-siècle, le club des pays où le découpage électoral est décidé par voie législative. Tous les découpages qu’a connus le Maroc ont toujours été opérés par voie réglementaire, par le ministère de l’intérieur. Aujourd’hui, c’est le Parlement qui décide des grandes lignes de cette opération. Et ce, depuis la promulgation, en août 2013, de la loi 131.12 relative aux principes de délimitation des ressorts territoriaux des collectivités territoriales. Laquelle loi a été complétée par d’autres textes, notamment la loi organique 59.11 portant sur l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales qui vient d’être adoptée par le Parlement ainsi que les lois organiques relatives aux deux Chambres du Parlement et à l’élection de leurs membres. Ces textes versent dans le sens de considérer que le ressort territorial de la préfecture, de la province ou de la préfecture d’arrondissements constitue la base du découpage électoral de la région. De même que cette unité de base est retenue pour les élections législatives. Ainsi pour les régions comme pour le Parlement, une province ou préfecture est considérée comme une circonscription. Quant au nombre de sièges à élire dans chaque province ou préfecture au titre des prochaines élections régionales, il n’a pas encore été fixé par le ministère de l’intérieur. Pour les élections communales, un découpage à une échelle plus réduite est en cours de réalisation. Les résultats du dernier recensement devraient servir comme base à ce découpage.

En principe, le découpage électoral dépend du mode de scrutin. Les deux vont de pair. Le scrutin uninominal exige des circonscriptions réduites alors que le scrutin à la proportionnelle (ou de liste) nécessite des circonscriptions de plus grande dimension. De ce fait, un découpage optimal repose sur plusieurs conditions, estime le politologue Mohamed Zineddine, auteur d’une étude sur la question. Il faut d’abord garantir une certaine équité entre les partis et entre les candidats. Le deuxième critère étant d’assurer un certain équilibre démographique entre les habitants d’une circonscription et le nombre de sièges qui les représentent.

Les écarts entre les circonscriptions ne doivent pas être trop importants pour ne pas mettre en cause le principe de la représentativité. Le troisième critère de découpage étant la nécessité du respect du principe de la continuité territoriale et spatiale de chaque circonscription. Dans l’idéal démocratique, la voix de chaque citoyen doit peser d’un poids égal à celle de tous les autres et chaque circonscription électorale doit peser en voix autant que les autres.

D’où l’importance du découpage. Le Conseil national des droits de l’homme (CNDH) a tenu à apporter quelques recommandations, en ce sens, à l’occasion de l’examen de la loi organique relative au mode d’élection des conseils des collectivités territoriales.

Des écarts trop importants

Ainsi, le CNDH suggère que l’écart de représentation dans les circonscriptions concernées par le scrutin uninominal ne dépasserait pas 15%. Et ce, à l’exception des communes situées dans les zones montagnardes difficiles d’accès ou à faible densité démographique qui devraient bénéficier d’une discrimination géographique positive. Le conseil a également recommandé de revoir le découpage électoral pour une meilleure équité aussi bien au niveau des régions, des provinces et préfectures que des communes.  Actuellement l’écart peut aller d’un siège pour 7 575 habitants dans des régions à moins de 250 000 habitants à un siège pour 60 000 habitants dans les régions à plus de 4,5 millions d’habitants. De même, et cela au niveau des conseils provinciaux et préfectoraux, cela peut aller d’un siège pour 13 636 habitants dans les provinces et préfectures à moins de 150 000 habitants à un siège pour 32 258 habitants dans des provinces et préfectures à plus d’un million d’habitants. Au niveau des communes ces proportions vont d’un siège pour 681 habitants dans les communes à moins de 7 500 habitants à un siège pour 9 258 habitants pour une commune comptant plus de 400 000 habitants. Ces recommandations semblent rester en l’état. Mais rien n’empêche que le sujet sera de nouveau remis sur la table des négociations et que celles-ci puissent aboutir à une plus grande équité électorale.