Gestion des contentieux de l’État, en attendant la réforme…

Agence judiciaire du Royaume (AJR) est en principe, on le sait, puisqu’elle existe depuis 1928, chargée de défendre les intérêts de l’État devant les tribunaux. La dernière réforme de cet organisme, qui relève du ministère de l’Économie et des finances, remonte à 2008. Depuis cette date, sa compétence a été élargie à toutes les matières qui ne relèvent pas des impôts et du domaine de l’État. Elle est également chargée, entre autres, selon cette réforme, de la défense des fonctionnaires. Autant dire «l’avocat de l’État» sans en avoir le titre, ou plutôt son conseiller juridique. Aujourd’hui, son existence même fait débat. Certaines voix appellent à la création d’une instance indépendante avec des compétences, des attributions et des moyens d’action plus larges. Le débat est ouvert. Ce qui n’empêche pas l’AJR de continuer son bonhomme de chemin entamé il y a bientôt un siècle, mettant en avant une gestion voulue plus performante des contentieux de l’État. L’élément le plus souvent mis en avant pour valoriser cette performance est que, grâce à son intervention, le Trésor public arrive à faire des économies de plus en plus consistantes.
Ce montant a été, en 2022, de l’ordre de 3,12 MMDH. C’est le rabais qu’elle a pu obtenir sur les montants en réparation ou en compensation demandés par les requérants dans le cadre de leurs actions intentées contre l’administration devant les juridictions nationales. Lesquels montants s’élèvent à 6,9 milliards de dirhams. Cela représente une performance de 44,9%. Ce qui est, lit-on dans le dernier rapport de l’Agence publié il y a quelques jours et qui porte sur l’année 2022, «un gain non négligeable pour le Trésor public et une démonstration des efforts fournis par l’AJR et à sa nouvelle approche de gestion du contentieux basée essentiellement sur un suivi rapproché de toute procédure visant à déclarer débiteur l’État, ses administrations et ses établissements publics». Soit. Seulement, en y regardant de plus près, ce n’est pas un miracle. L’Agence fait plutôt du surplace. Les montants économisés sur cinq années, entre 2018 et 2022, varient entre 3,09 MMDH en 2019 et 3,33 MMDH en 2021. Mais quand on rapporte les montants économisés à ceux requis, la performance est contrairement en baisse. Cette proportion était de 45,2% en 2021 et 48,48% en 2020. Elle était d’un peu plus de 38,46% en 2019. Entre 2015 et 2019, l’Agence a pu économiser à l’État 10,5 MMDH, sur une somme demandée de 26,3, soit une performance moyenne de 40%. En termes de performances, l’AJR n’est pas allée très loin, depuis.
L’Agence aurait-elle atteint ses limites ? À en croire un rapport de la Cour des comptes qui date déjà de quelques années, la situation actuelle de l’AJR serait inhérente à son fonctionnement et à sa mission même. La Cour relève en effet que «l’avis de l’Agence reste consultatif et non contraignant pour l’Administration». Plus encore, «ce rôle consultatif est assuré par l’AJR, en l’absence de tout texte juridique lui conférant expressément la possibilité d’exercer cette mission». En même temps, le législateur laisse le choix à l’Administration de se faire assister ou non par cet organisme public en cas de contentieux. Ce qui n’est pas fait systématiquement. Il n’en reste pas moins que de par la loi, c’est l’Agence judiciaire qui se charge de la défense dans la majorité des types de contentieux de l’État, à l’exception de celui dont la gestion est confiée à la Direction des domaines de l’État, à la DGI, à l’Administration générale des douanes ou à la TGR, lorsque le contentieux concerne leurs domaines de compétence respectifs.

Lutte contre la corruption
Plus encore, il est bien spécifié que la stratégie de la gestion du contentieux de l’État se base sur trois niveaux essentiels. Il s’agit de la prévention du contentieux, les solutions alternatives pour le règlement du contentieux et la gestion du contentieux judiciaire. Manifestement, si l’Agence est notifiée à chaque fois qu’un organisme public, un ministère, une administration ou un des EEP est cité dans une affaire en justice, et intervient donc pour représenter l’État, l’essentiel de son action devrait se concentrer sur l’étape pré-judiciaire, c’est-à-dire la prévention des contentieux et la solution à l’amiable. Sur ce volet, le rendu laisse perplexe. À peine un peu plus de 7,3% des affaires ont été conclues à l’amiable en 2022 (soit 1.598 affaires), contre 10,3% en 2020 et 3,3% seulement en 2018 ou encore 2,5% en 2019. Les limites en la matière sont flagrantes. À moins d’entamer une réforme du cadre juridique de la mission et du fonctionnement de l’AJR elle-même. Une proposition de loi émanant de l’USFP est d’ailleurs sur la table depuis 2012.
Ceci dit, pour la réforme des établissements publics, la nouvelle politique actionnariale de l’État est de nature à assainir la gestion de ces établissements et entreprises qui sont à l’origine de 15,7% du total des affaires notifiées à l’AJR, qui s’élèvent à 21.688 en 2022 (en hausse de 13% en glissement annuel). La réforme de la fonction publique devrait également contribuer à mieux gérer les relations conflictuelles entre les fonctionnaires et l’État employeur, tout comme la moralisation de la vie publique et la lutte contre la corruption qui fera moins de fonctionnaires devant la justice.
C’est un autre domaine dans lequel l’AJR intervient et qui retient l’attention ces dernières années. Au moment où les poursuites pour détournement de fonds et dilapidation des deniers publics s’intensifient, l’action de l’Agence suit cette tendance. Dans ce genre de procès, elle se constitue, en effet, partie civile pour s’assurer que les fonds détournés sont restitués à l’État et reversés au Trésor public. À ce sujet, le dernier rapport de l’Agence spécifie que cette dernière «joue un rôle de premier plan dans la lutte contre les crimes liés au détournement de l’argent public. Elle s’engage activement dans l’effort constant de récupération de ces deniers détournés ou dilapidés». En 2021 par exemple, elle a réussi à obtenir la restitution d’un peu plus de 71,65 millions de dirhams au budget de l’État.
Il y a également un autre domaine sur lequel l’AJR est très attendue, celui de l’arbitrage. Depuis l’adoption de la nouvelle Charte de l’investissement, le nombre d’investisseurs privés est appelé à connaître une hausse notable, ce qui suppose également l’augmentation du risque du contentieux. Il faut dire que le contentieux lié aux investissements et aux projets de développement économique et les autres secteurs accaparent déjà, respectivement, 3 % (65 affaires liées à l’investissement) et 1% (22 affaires) du total des affaires. À signaler dans ce cadre que, malgré sa part infime du total des affaires prises en charge par l’AJR, «le contentieux de l’investissement représente un enjeu majeur pour la gestion du contentieux étatique, notamment les affaires portées devant les instances d’arbitrage international», note le rapport. Ce genre de contentieux engendre, il faut le souligner, des charges financières pour l’Agence, puisqu’elles sont gérées en coordination avec les cabinets d’avocats nationaux et internationaux. Durant l’année 2022, 10 notes d’honoraires ont été traitées avec un coût total atteignant 33,60 millions de dirhams. Rien que ça.