Ce que devrait être le Conseil économique et social

D’ici quelques mois, le Maroc aura enfin son Conseil économique et social. S’il est mentionné dans la Constitution depuis 1992, le projet de texte le concernant dort dans les tiroirs du gouvernement depuis 16 ans, faute de loi organique pour lui donner corps. Mais cela ne devrait pas durer…En moins de quatre mois, la structure a été évoquée dans trois discours et messages royaux, à commencer par celui prononcé à l’occasion de la Fête du Trône, le 30 juillet dernier. Insistant pour que les membres de la structure soient partie prenante dans la proposition des politiques économiques et sociales et la mise en place d’une instance permanente pour un dialogue social responsable, le Souverain est revenu à la charge à l’occasion de l’ouverture de la session parlementaire. Le 10 octobre, il a appelé le gouvernement à «diligenter la préparation du projet de loi organique concernant cette institution et à en saisir le Parlement avant la fin de l’actuelle session». Une semaine plus tard seulement, à l’occasion du sommet Euromed des Conseils économiques et sociaux, tenu à Rabat du 16 au 17 octobre, il précisait aux participants que la tenue de la rencontre au Maroc serait «pour nous, une opportunité de prendre connaissance de vos différentes expériences nationales et d’en tirer profit dans la mise en place de notre conseil». A cette rencontre, certainement riche d’enseignements, est venue s’ajouter celle, plus récente, tenue à Rabat samedi 29 novembre et au cours de laquelle un groupe d’experts se réunissait dans le cadre d’une journée d’études organisée par la Revue marocaine d’administration locale et de développement (Remald). Le thème du débat était : «Le Conseil économique et social en droit comparé».
Le Conseil économique et social est une nécessité dans toute société moderne, mais pas seulement. Il faut rappeler que, selon le plan marocain d’autonomie pour les provinces du Sud, «la Région autonome du Sahara disposera d’un Conseil économique et social composé de représentants des secteurs économiques, sociaux, professionnels et associatifs, ainsi que de personnalités hautement qualifiées». Difficile d’imaginer la mise en place d’une telle structure uniquement pour ce territoire.
Dans tous les cas, si le gouvernement applique à la lettre les instructions du Souverain, le Parlement devrait se pencher sur le projet de loi organique en question d’ici fin février. On peut donc raisonnablement supposer qu’une fois le texte examiné, éventuellement amendé puis validé, sa création définitive ne sera plus qu’une question de semaines. Mais à quoi pourrait ressembler ce Conseil économique et social ? Quelles seraient dans les faits ses missions et prérogatives, au-delà de ce qui est énoncé dans la Constitution ?

Un «think-tank» pour le gouvernement et le Parlement
Souvent définis comme des assemblées consultatives destinées à la représentation des différentes catégories professionnelles et permettant leur participation à l’adoption des décisions gouvernementales en matière de politique économique et sociale, les Conseils économiques et sociaux existent un peu partout dans le monde, à l’échelle locale, nationale ou régionale. Composés de représentants de l’Etat, du patronat, des employés, mais aussi, selon les pays, d’acteurs associatifs ou encore de spécialistes, ils ont, selon les pays, pour mission de conseiller le gouvernement et le Parlement, notamment au moment de l’élaboration de projets ou de propositions de lois, de politiques ou encore de stratégies. Leurs domaines d’intervention touchent essentiellement les aspects économiques et sociaux, à l’image du Conseil marocain, qui, selon l’article 94 de la Constitution, pourra être consulté «sur toutes les questions à caractère économique ou social» et donner «son avis sur les orientations générales de l’économie nationale et de la formation».
Dans certains cas, la consultation du Conseil économique et social est obligatoire, comme en France ou en Tunisie, notamment en matière de projets de programmes ou de plans à caractère économique. Dans d’autres cas, les conseils peuvent s’autosaisir et produire des rapports et des avis sur des problématiques données. Quel que soit le cas, toutefois, les avis et documents produits par les conseils sont non contraignants pour les autorités, limitant la structure au statut d’un think-tank, mis à la disposition des décideurs. On voit d’ici ce qu’une telle structure pourrait représenter pour le gouvernement en quête de stratégies économiques, ou pour les parlementaires, qui manquent parfois cruellement d’expertise pour accomplir leur mission, ou faire passer leurs propositions de lois. Il en est de même pour les professionnels ou encore les experts qui se verraient ainsi accorder la possibilité d’influer sur les politiques du gouvernement…

Une entrée dans la Constitution imposée par la conjoncture économique
Si l’utilité d’une telle instance ne fait pas de doute, il reste, néanmoins, une question d’ordre organisationnel à régler. En effet, comment éviter que ce conseil ne fasse doublon avec l’actuelle Chambre des conseillers ? Pour comprendre la problématique, il faut remonter 16 ans en arrière.
C’est, en effet, en 1992, à l’occasion de la révision de la Constitution, que le Conseil économique et social (CES) fait son entrée dans la première loi du Royaume. A cette époque, le Maroc n’est pas le seul à entreprendre une telle démarche puisque la Tunisie s’était dotée de son CES dès 1988. L’Algérie suivra quelques années plus tard, en 1993. La création de ces conseils était-elle liée aux difficultés économiques connues par ces pays à l’époque ? Ce qui est sûr, c’est que, pendant cette période, le Maroc, tout comme ses voisins maghrébins, est soumis à la nécessité de respecter le Plan d’ajustement structurel (PAS), imposé par le FMI, malgré ses implications sociales et le climat syndical difficile qui règne. En permettant aux formations syndicales de participer, via un Conseil économique et social, aux décisions dans des domaines comme la gestion de la chose publique ou les questions à caractère économique et social, les autorités auront certainement visé à restaurer les équilibres et à canaliser les mécontentements, explique Ahmed Bouachik, co-directeur de la revue Remald. Au Maroc, toutefois, l’idée de la mise en place du conseil pouvait, à l’époque, revêtir une connotation politique. A cette époque, la Chambre unique du Parlement était élue au tiers au suffrage indirect, par les représentants des salariés, professionnels, etc. Une situation critiquée par l’opposition, explique l’avocat et député USFP Mustapha Ibrahimi. Ce dernier n’exclut pas que le conseil était destiné, dans un premier temps, à regrouper les représentants des professionnels jusque-là représentés au niveau de la première Chambre.
Quatre ans plus tard, la Constitution de 1996 mentionne toujours le Conseil économique et social, mais entre-temps, en 1994, un Conseil chargé du suivi du dialogue social avait été créé. Par ailleurs, et c’est là la grande nouveauté, la nouvelle Constitution instaure une deuxième Chambre au Parlement, entièrement élue au suffrage indirect. Véritable Parlement bis de par ses attributions, considérée comme un garde-fou face à l’opposition, cette nouvelle structure regroupe les représentants des syndicats, des chambres professionnelles, des communes et des collectivités locales, autant de profils à priori destinés à siéger au sein du conseil, expliquant ainsi le fait que ce dernier ait été mis au placard depuis.

Un conseil pour remplacer la Chambre des conseillers ?
Aujourd’hui, les débats sur la régionalisation ont permis au Conseil économique et social de revenir par la grande porte. Ironie du sort, plusieurs voix vont jusqu’à émettre le souhait de voir la Chambre des conseillers supprimée à son profit. D’autres prônent en revanche une révision des rôles des deux structures, de manière à faire de la deuxième Chambre du Parlement un outil de représentation territoriale, et du conseil une autre structure destinée à la représentation des professions. Toutefois, avant d’en arriver là, une série de points devront être éclaircis. Parmi ces derniers, l’organisation géographique du Conseil économique et social : si les provinces du Sud devraient avoir leur propre conseil, en sera-t-il de même pour les autres régions du pays ? Devra-t-on penser, en parallèle, à une structure nationale se chargeant de chapeauter le tout? Autre option envisageable : doter les provinces du Sud d’un conseil propre et mettre en place un autre conseil commun à toutes les autres régions.
Plus important encore, le législateur devra également s’atteler à déterminer qui sera habilité à siéger au sein de la structure. Ainsi, les représentants de l’Etat, du patronat, et des salariés devront, estiment certains, siéger au côté des représentants des collectivités locales, des régions, des établissements et entreprises publics, ou encore des coopératives. A ces personnes pourraient également s’ajouter, à l’image de ce qui s’est fait sous d’autres cieux (voir encadrés), des personnalités qualifiées, les représentants des milieux associatifs, des MRE ou du Conseil des oulémas. Autant de profils qui pourraient enrichir la structure, mais qui peuvent également être source de problèmes dans la mesure où les ensembles à représenter ne sont pas toujours assez structurés pour permettre l’émergence de délégués unanimement reconnus. Cela est, certes, le cas du tissu associatif, mais aussi et surtout des syndicats, aujourd’hui affaiblis et en perte de contact avec ceux qu’ils sont censés représenter. Même chose du côté des Chambres professionnelles qui gagneraient à voir leurs modes d’élection revus et homogénéisés, explique Mohamed Ibrahimi, professeur à la Faculté de droit Rabat-Agdal. Selon lui, une réforme est nécessaire à ces différents niveaux, faute de quoi la porte serait ouverte aux abus, et le conseil tout entier risquerait de perdre en légitimité aux yeux de ceux-là mêmes qu’il aura pour mission de représenter. «Ce dont j’ai peur, c’est que les nominations au Conseil économique et social deviennent un moyen de renforcer des bureaucraties partisanes, syndicales, ou professionnelles», explique Mohamed Ibrahimi.
En effet, en l’absence de garde-fous, le conseil risque de devenir un placard doré pour des responsables en fin de carrière ou des politiques qui n’ont pas réussi ou pas voulu passer le cap des législatives pour être élus au Parlement, et qui, en affluant au conseil, l’empêcheraient de devenir une véritable plate-forme de débat.