Que peut encore faire la 1ère Chambre à un mois de la fin de son mandat ?

Avec six projets de lois organiques et une centaine de textes ordinaires sous la main, les députés sont débordés. Les lois organiques prévues par la Constitution ne vont pas toutes être adoptées sous l’actuel gouvernement. Les élus ont gaspillé un temps législatif précieux dans des querelles et des débats marginaux.

Un mois, jour pour jour, avant la fin de la session parlementaire et la clôture de la législature. Les cinq années les plus cruciales de l’histoire du Parlement, et sans doute de toute l’histoire du Maroc, se terminent donc sans que ce dernier n’y accomplit l’une de ses principales missions de cette législature : asseoir les bases juridiques de la mise en œuvre démocratique de la Constitution de 2011. La première Chambre dispose donc d’un mois pour examiner, débattre, amender et adopter une centaine de textes de lois qui se trouvent déjà dans le circuit législatif. Cela sans parler des projets de lois organiques, qu’il s’agisse de ceux non encore élaborés et adoptés par le gouvernement ou ceux déjà soumis au débat parlementaire. De même, le conseil du gouvernement devrait encore tenir cinq réunions avant la fin de cette dernière session du mandat du Parlement avec son lot de textes à proposer pour délibération et mise en vote parlementaire. Ce qui fait dire à l’analyste politique Omar Cherkaoui que «ce qui reste du temps ne permettra pas au gouvernement de présenter tous les textes de lois sur lesquels il s’est engagé dans le cadre de son agenda législatif, ni les projets de lois organiques que la Constitution lui impose de faire adopter. A moins que le chef du gouvernement ne décide de convoquer une session extraordinaire». Seulement, en période électorale, le recours à l’article 66 de la Constitution (session extraordinaire) n’est pas aussi évident que cela.

Concrètement, la première Chambre doit débattre et adopter six projets de lois organiques dont deux amendements de lois déjà existantes (la loi relative aux partis politiques et celle relative à la première Chambre, les deux textes ont été promulgués à la veille des élections de novembre 2011). Fait également partie de ce lot, le très crucial projet de loi portant mise en œuvre de l’article 133 de la Constitution.

C’est cette loi qui décidera des modalités et des procédures dans lesquelles la Cour constitutionnelle pourra «reconnaître d’une exception d’inconstitutionnalité soulevée au cours d’un procès en justice». En d’autres termes, c’est ce texte qui décidera quand et comment un justiciable peut s’opposer à l’application d’une loi, dans son cas, qu’il juge comme anticonstitutionnelle. Quatre autres projets de lois organiques n’ont pas encore été élaborés par le gouvernement, dont les plus polémiques comme la loi encadrant le droit de grève, le projet de loi portant mise en œuvre de l’article 5 de la Constitution et donc l’officialisation de la langue amazighe et la mise en place du Conseil national des langues et de la culture marocaine.

La bonne gouvernance au point mort

Le gouvernement n’a pas, non plus, encore jugé opportun de s’intéresser aux instances de régulation et de bonne gouvernance dont certaines se trouvent aujourd’hui en situation de blocage. Il faudra certainement attendre la prochaine rentrée parlementaire, et donc la nouvelle équipe de la première Chambre, pour traiter des projets de loi relatifs à la Haca, au CNDH, au Conseil national des MRE et au Conseil national de la jeunesse et de l’action associative. En même temps, les parlementaires de la première Chambre doivent s’atteler dès cette semaine au débat et à l’amendement et enfin à l’adoption des cinq projets de lois qui encadrent le chantier de réforme du régime des retraites civiles. Des textes ordinaires non moins importants comme le très problématique projet de loi portant réforme du code pénal viennent à peine d’être injectés dans le circuit. Le Parlement doit, en outre, adopter une quinzaine de conventions internationales dont les unes plus urgentes que les autres et un total de 90 projets de lois dont la procédure d’examen a déjà été engagée et qui sont réparties sur presque toutes les commissions parlementaires. Le projet de loi relatif au droit d’accès à l’information est à lui seul une aberration, cela fait cinq mois qu’il a été adopté en commission (des années de débats parlementaires) et il n’a toujours pas été voté en séance plénière. Ne parlons même pas des propositions de lois, au nombre de 229, qui n’ont aucune chance de voir le jour.

Matériellement, la Chambre des représentants est incapable de liquider cet impressionnant stock en l’espace d’un mois. Et quand bien même certains textes arrivent au bout du processus, nous risquons de nous retrouver devant des situations caricaturales où des textes de lois décisifs sont adoptés par une poignée de députés. Nous avons déjà connu cette situation il y a quelques semaines, le projet de loi organique relatif à l’Instance de la parité et de lutte contre toutes formes de discrimination qui concerne le vécu de la moitié de la population marocaine a été adopté par seulement 66 députés dont 14 ont voté contre sur un total de 395 élus, soit à peine 16% des députés. Ce phénomène risque de s’accentuer à mesure qu’approche la date du scrutin. 

Adopter ou soumettre ?

Bref, le Parlement ne pourra certainement pas adopter, dans les délais, tous ces textes et, estiment certains analystes, encore moins ceux imposés par la Constitution, dans son article 86. Il faut dire que cet article 86 qui fixe ce délai de cinq ans pour la soumission au Parlement des textes de lois organiques a suscité plusieurs débats. Il a été sujet à diverses interprétations. Il a été d’abord question de trancher si le Parlement avait le droit de présenter des propositions de loi organiques. Et bien que rien dans la Constitution ne s’y oppose, le gouvernement a bloqué toute tentative en ce sens, arguant qu’un projet de loi organique doit d’abord passer en conseil des ministres avant d’être présenté au Parlement. Cela dit, le débat n’est pas encore tranché, mais c’est un autre sujet. L’autre aspect qui a également été largement discuté porte sur le délai fixé pour l’adoption des lois organiques prévues par la Constitution. Là encore, deux tendances se sont démarquées, l’une parle d’adoption des textes et l’autre de leur présentation par le gouvernement. Les médias ont longtemps maintenu cette confusion. Mais il semble, encore une fois, que le dernier ait opté pour celle qui le sert le plus. Pour l’Exécutif, la contrainte constitutionnelle concerne la présentation des textes devant le Parlement et non leur adoption définitive, encore moins leur promulgation. SM le Roi a d’ailleurs fait allusion à cette question dans son discours d’ouverture de cette cinquième année législative, en octobre de l’année dernière. «Nous avons jugé nécessaire de rappeler au gouvernement et au Parlement la nécessité de se conformer aux dispositions de l’article 86 de la Constitution, qui fixe le terme de cette législature comme dernier délai pour soumettre les projets de lois organiques à l’approbation du Parlement», a souligné le Souverain dans ce discours prononcé devant les deux Chambres du Parlement. N’empêche que le processus législatif accuse un sérieux retard par rapport aux contraintes constitutionnelles, aux appels de SM le Roi pour accélérer ce processus et par rapport à l’agenda législatif du gouvernement.

Réforme en morceaux

La gestion du temps législatif par le gouvernement y est pour beaucoup. Exemple : le ministère de la justice et des libertés a eu l’idée de «fuiter» un avant-projet de réforme du code pénal pour sonder l’opinion publique. Il a suscité automatiquement une levée de boucliers pour son contenu jugé pour le moins liberticide et moyenâgeux et qui représente une nette régression en matière de droits de l’Homme. Pour contourner cette opposition de l’opinion publique, note la députée et juriste PAM, Salima Faraji, le gouvernement a procédé au morcellement de ce projet de réforme du code pénal et à sa répartition sur plusieurs secteurs, presque tous contrôlés par le PJD. Ainsi, explique la députée, le département de la justice a présenté une partie de ce code comme amendement de loi 03-03 relative à la lutte contre le terrorisme. Une autre partie qui porte sur la traite des êtres humains a été confiée au département chargé des MRE et de la politique de l’émigration. Une troisième partie a été présentée par le ministre de la communication qui expurge ainsi son nouveau code de la presse des peines privatives de liberté tout en installant un couloir entre le code de la presse et le code pénal. Une autre partie de la réforme du code pénal relative à la violence contre les femmes a été présentée, comme amendement partiel au code, par le ministère chargé de la femme, de la famille et de la solidarité sociale. Le texte définitif que le gouvernement vient de transmettre au Parlement, quelque peu allégé puisque son contenu polémique a été éliminé, n’a plus rien de l’avant-projet du code pénal qui a fait couler tant d’encre. Ce faisant, le gouvernement a gaspillé un temps législatif précieux en cette législature à caractère fondamental. A un certain moment, comme au début de l’actuelle session, la première Chambre, qui a adopté quelque 320 projets et propositions de loi depuis le début de la législature, fonctionnait presque en flux tendu. Le stock des projets de lois sur lesquels planchaient les députés était très limité. Cela ne veut pas dire que ce gâchis en termes de temps législatif est à inscrire sur le compte du gouvernement à lui seul. Le Parlement tient également, à son niveau, une part de responsabilité.

Débats secondaires

Certes, la crise par laquelle est passé le gouvernement, en 2012, les tiraillements qui ont frôlé la crise institutionnelle entre les élus et le gouvernement, en la personne de son chef, tout cela a fait que l’attention de l’Exécutif s’est focalisée sur la gestion de ces petites, et parfois grandes, crises. Pour revenir au Parlement, les députés, principalement, ont perdu beaucoup de temps dans des débats marginaux. Des amendements parfois techniques de certains textes de lois ont soulevé plus de débat que ne l’ont suscité des projets de lois fondateurs. Des débats qui se sont d’ailleurs prolongés dans la société et les médias. C’est le cas, toujours selon la juriste et député Salima Faraji, de l’amendement de l’article 475 du code pénal qui permettait le mariage d’une fille violée avec son agresseur. Ce n’est d’ailleurs plus le cas après cet amendement. C’est également le cas de la Moudawana, plus particulièrement l’exception prévue par l’article 19 qui porte sur l’âge minimum du mariage, particulièrement des jeunes filles. Deux camps se sont livré, par médias et institutions interposés, une bataille mémorable à ce sujet. Le camp démocrate militait pour un âge minimum de 18 ans pour les filles et les garçons et les islamistes tenaient à marier les filles à partir de 16 ans. Le projet d’amendement n’a toujours pas été amendé à cause de cette opposition des positions et des projets de société défendus par les deux clans. Le texte est toujours entre les mains de la commission de la justice. Un autre débat, tout aussi marginal, a été soulevé par le projet d’amendement de l’article 16 de la même Moudawana. Là les islamistes l’ont emporté et le processus de régularisation des mariages par la «fatiha» a été prorogé pour cinq années encore. De tout cela, il a résulté, selon cette juriste, une répartition inéquitable du temps législatif. Les questions secondaires, mais sujettes à polémique, ont accaparé, à cause justement des renchérissements des uns et des autres, une partie importante de ce temps et de l’effort législatif. En même temps, les projets de lois fondamentaux ont été laissés jusqu’à la fin de la législature, avec le risque d’être expédiés par des députés lassés, en fin de mandat et surtout pressés de rejoindre leur circonscription et préparer leur campagne électorale.

La deuxième Chambre n’intervenant qu’en second recours en matière législative, elle est directement concernée par la cadence de travail de la première. Les conseillers ne peuvent, à quelques exceptions près (énumérées d’ailleurs dans l’article 78 de la Constitution), plancher que sur les textes transmis par les députés. Les conseillers ont toutefois montré, et tout récemment, qu’ils peuvent eux aussi prolonger à souhait le débat d’un texte et donc son adoption. Les cinq projets de lois portant réforme de la retraite en sont un exemple édifiant. Le débat et même la présentation des textes par le gouvernement ont été littéralement bloqués pendant plusieurs mois. Cela étant, les conseillers planchent actuellement sur une vingtaine de projets de loi, majoritairement transmis par la première Chambre. Ils auront leur mot à dire sur tous les autres textes que les députés auront réussi à adopter avant de les leur renvoyer, éventuellement, pour une deuxième lecture. En parallèle, les conseillers continuent à alimenter l’appareil législatif par leur propre production. Ils en sont actuellement à plus d’une cinquantaine de propositions de loi dont un nombre important ne connaîtra certainement jamais le chemin de l’adoption. Les conseillers, depuis le changement de la présidence de la Chambre, ne manquent pas non plus d’organiser des journées d’études, des colloques et débats sur les questions de société à chaque fois que se présente une occasion de se distinguer. Trois sujets lui tiennent particulièrement à cœur : la dépénalisation de la culture du cannabis, la régionalisation avancée et la mise en œuvre du caractère officiel de la langue amazighe. Sur ce dernier point, les conseillers disposent déjà d’une longueur d’avance sur les autres institutions. La Chambre des conseillers vient, par ailleurs, de lancer il y a quelques jours son «plan d’action d’ouverture sur la société civile 2016-2018» qui s’articule autour de cinq axes.