Pourquoi les lois bloquent au SGG

Les priorités de traitement des projets sont déterminées
par les directives royales, par le Premier ministre ou par l’urgence.
22 juristes en tout et pour tout traitent annuellement plus de 500 textes.
Les cellules juridiques des ministères ne seraient pas suffisamment armées
pour fournir des avant-projets à la hauteur.

«Le projet de loi est bloqué au Secrétariat général du gouvernement !» Que de fois n’avons-nous pas entendu cette phrase. De manière récurrente, des politiques, des ministres ou des opérateurs économiques, relayés par les médias, accusent, à mots à peine voilés, le Secrétariat général du gouvernement (SGG) de faire de la rétention des projets de loi. Le SGG cimetière de textes de lois ? On serait tenté de le penser en effet, et les exemples ne manquent pas, à l’image du projet de réforme du CDVM qui y est resté trois ans. Et lorsque beaucoup affirment que ce département a fini par se transformer en goulet d’étranglement de l’action gouvernementale, on ne peut, à première vue, qu’abonder en ce sens. Mais deux questions se posent. Pourquoi ces projets de textes restent bloqués ? Le SGG fait-il du favoritisme en traitant un texte avant un autre ?

Conjoncture oblige, le programme arrêté peut être bouleversé
Il n’y a pas de fumée sans feu, dit-on. Mais quelle est la part de vérité dans les accusations portées ? Abdessadeq Rabiaa, secrétaire général du gouvernement, répond à ces «allégations», chiffres à l’appui : «L’année 2003 a été justement celle de tous les records pour le SGG puisque nous avons atteint le nombre de 70 projets de loi adoptés en Conseil de gouvernement. Un chiffre jamais égalé. Mieux encore, la moyenne annuelle des cinq dernières années était de 50 projets de lois».
Mais alors comment expliquer que des textes restent des mois durant au SGG ? Prenons l’autre exemple d’un texte qui a suscité les passions, celui du projet de loi sur la suppression de la Cour spéciale de justice (CSJ) en l’occurrence. Enregistré au SGG en janvier 2003, il n’a été adopté en Conseil de gouvernement que le 7 janvier 2004 ! Il a ainsi séjourné dans ce département pendant un peu plus d’un an. Pourquoi si longtemps ?
Au SGG, on explique que ce retard est dû à un encombrement conjoncturel. Le ministère de la Justice a eu à soutenir beaucoup de projets de loi. Il y a eu d’abord la très lourde révision du Code de procédure pénale, qui compte 900 articles et qui a mobilisé le ministère de la Justice pendant de nombreux mois… Il y a eu ensuite le projet de code de la famille. Sans parler d’une quinzaine d’autres projets de loi enregistrés, sous des versions différentes, précisent les responsables du SGG, dont les plus récentes datent d’il y a un mois. Et le texte sur la CSJ n’a pas échappé à la règle… Il a même été amendé par le ministère de la Justice en conseil de gouvernement.
Il est évident, ajoute M. Rabiaa, que le SGG ne peut pas réserver une année entière à un seul département ministériel. Il faut donner satisfaction aux autres départements pour qu’ils puissent disposer des moyens juridiques dont ils ont besoin pour mettre en œuvre la part qui leur revient dans le programme gouvernemental.
Soit. Mais alors, qui décide que tel texte est prioritaire et que d’autres ne le sont pas ? Le SGG a-t-il toute latitude pour décider librement de l’ordre d’examen des textes de loi ? Que nenni, nous répond-on. En fait, et le Secrétaire général du gouvernement l’affirme de manière explicite : la marge de manœuvre du SGG est déterminée par trois types d’impératifs : les orientations royales, les directives du Premier ministre et le diktat de la conjoncture.
Commençons par la conjoncture. Les deux dernières années (2002 et 2003) ont été des années électorales par excellence, donc le SGG était dans l’obligation de donner la priorité au dispositif légal (législatif et réglementaire) régissant et organisant les élections : code électoral, charte communale…

Le texte sur le départ à la retraite à 55 ans, ajouté à la dernière minute…
Autre exemple amené par Abdessadeq Rabiaa : «Les lois nécessaires à la mise à niveau de l’économie nationale revêtent une urgence réelle, on ne peut les reporter indéfiniment et impunément jusqu’en 2010. Par ailleurs, on ne peut prétendre sérieusement organiser la Coupe du Monde 2010, alors que le texte actuel (ndlr : loi sur le sport) date et qu’il est très parcellaire… Il court sur seulement deux pages ! Il y a donc des besoins dont l’urgence est évidente, et d’autres dont la satisfaction peut attendre».
L’autre impératif vient des directives du Premier ministre. En tant que chef d’orchestre de la politique gouvernementale, il tient des réunions régulières avec le secrétaire général du gouvernement pour déterminer les projets de loi prioritaires à examiner. C’est le cas notamment avant l’ouverture des sessions parlementaires. Ainsi, le texte sur le départ volontaire à la retraite à 55 ans a été mis dans le pipe à la demande expresse du Premier ministre, car «cela fait partie des engagements pris par le gouvernement dans le cadre du dialogue social».
Bien évidemment, au sommet de la hiérarchie des priorités, figurent les orientations royales définies par le Souverain dans ses discours et autres interventions. Cas le plus récent, celui de la réforme de la Moudawana.
Les priorités étant ainsi déterminées, comment se fait-il que les textes séjournent quand même trop longtemps au SGG ? Unanimes, les responsables du SGG affirment, d’une seule voix, que la contrainte réside dans le nombre très réduit des juristes spécialisés disponibles à la direction du SGG chargée de la confection des lois et règlements, la direction des Etudes législatives (DEL), en l’occurrence.
Cette direction, cheville ouvrière juridique du pays, dispose en tout et pour tout, de 12 principaux «légistes»(*) et d’un corps d’une dizaine de conseillers juridiques des administrations. Soit 22 juristes chargés de la confection de tous les textes législatifs (lois organiques et lois ordinaires) et réglementaires (décrets, arrêtés et décisions) soumis au SGG.

Loi de finances : 5 juristes mobilisés pendant un mois et demi
«Il ne faut pas oublier, assure Abdelhamid Hajji, que la fonction essentielle du SGG est d’assurer une veille juridique et un contrôle de la légalité des textes. Nous évitons de faire des projets de loi jetables, c’est-à-dire inapplicables ou juste bons pour faire plaisir à certains ministres. Nous essayons également de rédiger nos textes dans un langage commun et non point dans un jargon ésotérique, accessible uniquement aux initiés.»
Lorsqu’on apprend que ces 22 légistes traitent, en moyenne annuelle, depuis 1999, une cinquantaine de projets de loi, une centaine de décrets, plus de 450 arrêtés et, chaque semaine, 5 à 10 avis juridiques, on conçoit que la charge soit lourde. La seule Loi de finances mobilise cinq des meilleurs légistes de la DEL pendant un mois et demi, chaque année. Voilà pourquoi des textes séjournent pendant un certain temps au SGG !
Mais ce n’est pas tout. Car un autre facteur aggrave la situation. Il s’agit de l’absence, selon la DEL, de compétences juridiques spécialisées et pointues dans la majorité des ministères. Ainsi, seuls les départements de l’Intérieur, des Finances et de l’Equipement échapperaient à cette règle générale. Les bons élèves sont toujours rares n’est-ce pas ?

L’Intérieur, l’Equipement et les Finances sont les seuls «bons élèves»
Pour le SGG, si tous les ministères sont dotés de cellules juridiques, cela ne signifie pas qu’ils soient équipés de structures capables de rédiger des textes de loi ou de règlement. Abdessadeq Rabiaa exprime le sentiment général qui prévaut à la DEL, en dressant un constat sans détours. «On ne trouve que très rarement, dans ces structures, des juristes capables d’analyser les textes existants, de déceler leurs insuffisances, de faire une étude de droit comparé et de prendre leur plume pour rédiger un nouveau projet de loi, compatible avec le système juridique national. Sans compter leur aptitude, en fin de parcours, à défendre les projets en termes de fondements juridiques».
Alors que faire pour fluidifier la circulation des textes ? Faut-il agir en amont (cellules juridiques des ministères) ou en aval (renforcement des ressources humaines du SGG) ?
«Si j’avais à choisir, répond M. Rabiaa, je dirais que si le problème était résolu en amont, cela nous faciliterait énormément la tâche». A la DEL, on ne tarit pas de commentaires, sans trahir l’obligation de réserve, sur les projets de lois reçus, qui ont plus à voir avec des déclarations d’intentions qu’avec des textes législatifs.
«Si la fonction juridique était revalorisée dans les ministères, estime M. Rabiaa, on aurait des cellules juridiques capables de faire le travail de légistes, actuellement fait par le SGG, ce qui nous permettrait de faire notre vrai travail. Celui de l’étude d’impact des textes proposés sur l’ensemble de la législation, et de faire des lectures critiques plus objectives des textes, de faire de véritables plannings et de pouvoir les respecter
».
Le SGG est donc bien un goulet d’étranglement objectif de l’action législative pour toutes les raisons qu’on vient d’expliquer. Mais pourquoi donc certains continuent-ils à tirer à boulets rouges sur ce département stratégique du gouvernement ? Il faut reconnaître qu’il arrive souvent que les attaques proviennent de départements ministériels dont les projets de lois n’ont pas été retenus comme prioritaires par le Premier ministre. Dans ces conditions, le SGG est un bouc émissaire idéal car il est plus facile de l’accuser que de s’en prendre au Premier ministre. En fin de compte, le SGG a bon dos
(*)Abdelhamid Hajji, directeur de la DEL, préfère, lui, parler de «légiste» pour désigner ces juristes. Il n’a pas tort car Le Petit Robert définit le légiste comme étant «le spécialiste des lois».