Le débat est de retour sur le rôle et l’utilité de la deuxième Chambre

La question de la suppression de la Chambre revient sur la table, comme au lendemain de chaque scrutin. Le débat et l’adoption d’un texte de loi par la Chambre peuvent prendre deux jours comme cinq années.

C’est presque une question récurrente : la deuxième Chambre doit-elle être maintenue ou supprimée et à quoi sert-elle? Si, jusque-là, la sagesse et l’usage politique ont fait que cette institution est, à près de deux décennies d’existence, entrée dans les mœurs politiques (la preuve étant le fort intérêt et surtout les tensions et le clivage politique qui ont accompagné l’élection de ses membres), il en est encore certains qui ne voient aucune utilité à son maintien. Le secrétaire général du PPS fait partie de ces hommes politiques qui ne voient aucun intérêt à garder cette institution dans le système politique et législatif. Il vient d’appeler à sa suppression pure et simple. C’est une revendication qui ne date pas d’aujourd’hui, elle a toujours été portée par son parti, insiste-t-il dans un message adressé par le PPS aux citoyens et électeurs au lendemain des élections des membres de la Chambre. Nabil Benabdellah n’est que l’une parmi les nombreuses personnalités politiques à épouser cette thèse. Ce n’est pas non plus une nouveauté, puisque à chaque renouvellement de la Chambre, des partis ou personnalités politiques ne manquent jamais de ressortir cette «revendication». Et à plus forte raison quand les résultats des élections ne versent pas dans le sens qu’ils auraient souhaité. La raison mise en avant, le plus fréquemment, reste la lourdeur du processus législatif et le coût qu’elle suppose. Et cela dans un pays dont les besoins de développement nécessitent, entre autres, une célérité de l’appareil législatif. Et cette question de lenteur est d’autant plus d’actualité et se pose avec acuité puisque l’actuelle législature est marquée par la mise en œuvre du texte de la Constitution avec l’adoption de la totalité des lois organiques qu’il prévoit. Or, s’il y a retard, c’est plutôt du côté de l’Exécutif qu’il faut le chercher. Les statistiques montrent, en effet, que la durée moyenne nécessaire pour l’examen et l’adoption d’un projet de loi organique au niveau de la deuxième Chambre ne dépasse guère, dans les six dernières années, 54 jours.

Bref, c’est, en gros, le même argument avancé par Nabil Benabdellah, en plus du fait que les élections de la Chambre manquent de transparence et seraient entachées par l’usage de l’argent sale. En conséquence, pour reprendre les termes du chef de file du PPS, «la deuxième Chambre du Parlement est sans utilité aucune, et, partant, représente un lourd fardeau pour le Parlement, préconisant ainsi le retour à un  système monocaméral». Le débat est lancé, mais ne risque pas de s’éterniser. D’abord parce que le discours d’ouverture de l’actuelle année législative, prononcé par SM le Roi devant les deux Chambres le 9 octobre, vient remettre les pendules à l’heure et surtout en finir une fois pour toutes avec un pareil débat. Ensuite parce que la deuxième Chambre, vu ses nouvelles attributions, est loin d’être une surcharge.

Espace de débat constructif

Ainsi, «la Constitution a donné à la Chambre des conseillers une place particulière dans l’édifice institutionnel national, dans un esprit de complémentarité et d’équilibre avec la Chambre des représentants», précise le discours royal. «En effet, la Chambre des conseillers se distingue par une composition variée, aux spécialités multiples, d’autant qu’elle rassemble en son sein un groupe de compétences et d’expertises locales, professionnelles, économiques et sociales». En conséquence, toujours selon le discours royal, «elle doit être un espace de débat constructif, d’expertise, de pondération et d’objectivité et rester à l’écart de toute considération politique. En outre, il faudrait que cette complémentarité entre les deux Chambres du Parlement soit mise à profit pour rehausser son niveau de performance et la qualité des législations qu’il adopte». Une réponse on ne peut plus claire à ces appels récurrents à la suppression de la Chambre et les débats sur son utilité. Débats qui ont d’ailleurs accompagné cette institution depuis sa création à l’occasion de la révision constitutionnelle de 1996 et son entrée en fonction au lendemain des élections de 1997. A la question posée à l’époque sur l’utilité de la création de la Chambre et du retour au bicaméralisme, une partie des constitutionnalistes estimait qu’elle était censée abriter une large représentativité des différentes régions, secteurs économiques et sociaux dans le pays et poser les fondements de la régionalisation, mise en œuvre en même temps, et améliorer le rendement fonctionnel de l’institution législative. Une autre partie des responsables politiques, politologues et autres spécialistes en droit constitutionnel liait la création de la deuxième Chambre au contexte politique interne de l’époque. Le Maroc allait connaître sa première expérience de l’alternance. Aussi, la mise en place de cette institution était-elle expliquée par une volonté de l’Etat de mettre en place des mécanismes et garde-fous constitutionnels pour parer toute déviation que pourrait connaître cette expérience. Aux élections suivantes, en 2003, mais aussi plus tard en 2009, ce souci n’existait plus et le contexte politique a fortement changé, mais le débat sur le maintien ou la suppression de la Chambre n’était pas, pour autant, abandonné. La problématique de la Chambre n’était plus d’ordre institutionnel, mais fonctionnel. Ainsi, en étant dotée de presque les mêmes prérogatives et pouvoirs de la première Chambre, la Chambre des conseillers a souvent été présentée comme une réplique de celle des représentants. Ce qui revenait à dupliquer tout le processus législatif et donc l’alourdir avec ce que cela suppose comme perte de temps. Ce qui a poussé certains partis, le PJD notamment, à inscrire, en 2002, la suppression de la Chambre, comme revendication, dans son programme électoral.

2 200 heures de travail en six ans

Ce même PJD qui, un peu plus d’une décennie plus tard, voit cette institution d’un autre œil. Le parti islamiste qui fait, pour la première fois, une entrée remarquée dans cette institution avec un groupe de 12 conseillers dont deux poursuivis par la justice pour présomption d’achat de voix, n’arrive toujours pas à désigner un chef de groupe. Le conseiller Abdelali Hamieddine, initialement désigné par ses pairs, a fini par déposer sa démission, se sentant non désiré pour ce poste, laquelle démission a été accueillie avec un grand soulagement par le secrétariat national du parti qui s’est empressé de proposer un autre conseiller. Sauf que les membres du groupe, et c’est un revirement, continuent de s’accrocher à M. Hamieddine. Ce qui annonce un bras de fer, comme par le passé, entre le groupe parlementaire et la direction du parti.   

Cela étant, avec l’adoption d’une nouvelle Constitution, la composition et les attributions de la Chambre ont été revues de manière à permettre une plus large représentation de la société marocaine dans cette institution tout en veillant à installer une complémentarité entre les deux Chambres et éviter la duplication de leurs compétences. En théorie, il n’y avait plus lieu de mettre en cause son existence et son utilité. Cela bien que la sortie du PPS, et certainement d’autres tendances politiques, vient confirmer le contraire. Il faut dire que le contexte de l’élection des membres de la Chambre et de son président a particulièrement bouleversé la scène politique. Ce qui a fait dire à un dirigeant du Parti de l’Istiqlal que «le Maroc vit une crise d’alliance». Cela s’est traduit par une crise de confiance au sein même de la majorité et de l’équipe gouvernementale. Mais ce n’est pas seulement cela qui alimente ce débat sur la suppression de la Chambre, il faut dire aussi que la nature des échanges qui y ont prévalu aussi bien entre les élus et le chef du gouvernement et d’autres membres de son équipe qu’entre les élus eux-mêmes n’est pas ce qu’on peut qualifier de débat politique sain et constructif. Une Chambre déserte, et les rares conseillers qui font le déplacement n’hésitent pas à se donner, le plus souvent, en spectacle. C’est l’image que cette institution nous renvoie presque chaque semaine. Cela en plus du fait que les conseillers ont battu, à l’inverse, tous les records en termes de nombre, très bas, d’élus ayant voté un texte de loi donné. Cependant, la réalité de la deuxième Chambre est loin de cette piètre image qu’elle nous renvoie. Depuis 2009, avec l’avènement du PAM sur la scène politique, la deuxième Chambre a connu un regain d’intérêt et même plus d’intérêt qu’elle n’a jamais eu. Ses débats sont plus animés et son fonctionnement plus rationalisé. Cela s’est reflété dans ses travaux puisque dans ces six dernières années la Chambre a pu adopter un peu plus de 400 textes de loi (406 exactement) dont 28 propositions de loi. Sur ces 28 propositions, 24 ont été adoptées depuis la promulgation de la Constitution de 2011. Pour cela, il a fallu tenir 732 réunions, soit plus de 2 200 heures de travail.

Droit d’informer, un moment fort de la Chambre

Mais ce n’est pas cela qui a tant aidé à ce regain d’intérêt, manifesté pendant ces trois dernières années. Le rituel passage du chef du gouvernement, dans le cadre de l’article 100 de la Constitution (relatif aux questions de politique générale) et les prises de bec avec les conseillers ont été pour beaucoup dans cette dynamique qu’elle a connue. Cependant, la Chambre a eu surtout son heure de gloire grâce au fameux «droit d’informer». Sur le plan procédural, l’article 128 de l’ancien règlement intérieur (adopté en 1998) accorde aux présidents de groupe parlementaire le droit d’intervenir, pendant trois minutes, au début de la séance hebdomadaire des questions orales pour informer la Chambre d’un fait ou d’une question urgente. Le gouvernement, souvent visé par ce genre d’intervention, n’a pas le droit d’y riposter. Ce «droit d’informer» a suscité une vive polémique et a été à l’origine d’un bras de fer et souvent d’altercations entre le gouvernement et l’institution législative qui a nécessité l’intervention de la justice administrative, de la Haca et du Conseil constitutionnel pour y mettre fin. Cela non sans avoir animé un large débat constitutionnel sur le statut de la Chambre dans le cadre des dispositions transitoires de la nouvelle Constitution. Mais, depuis l’adoption d’un nouveau règlement intérieur de la Chambre et sa validation par le Conseil constitutionnel, ce droit ne suscite plus aucun intérêt. Et pour cause le fait que la prise de parole dans le cadre du droit d’informer soit reléguée à la fin de la séance des questions orales, comme cela a toujours été le cas dans la première Chambre, lui a fait perdre tout son intérêt. Entre-temps, on a souvent accusé le PAM d’avoir abusé de ce droit. Or, sur 703 demandes d’intervention dans ce cadre, soit plus de 43 heures entre 2009 et 2014 -la durée de ce droit a représenté, par exemple en 2011, près de 15% de la durée de l’ensemble des séances des questions orales pendant cette même année-, le PAM n’a fait que 116 demandes. Ce parti en a, certes, fait le plus usage, mais contrairement à la propagande, surtout du PJD, il n’en a pas eu le monopole, puisque face aux 116 interventions du PAM, le groupe de la FDT qui arrive en seconde position en a sollicité et obtenu 110 et l’Istiqlal arrive troisième avec 108 interventions en six ans. Le talon d’Achille de la deuxième Chambre a toujours été l’absentéisme de ses membres. C’est d’autant plus flagrant que la présence moyenne des conseillers pendant toute la législature ne dépassait guère 75 conseillers, sur 270, pendant les séances des questions orales et seulement 50 conseillers lors des séances de législation.

Ouverture et débat public

Pourtant tout a été fait pour y remédier, des incitations de tout genre aux sanctions dont la lecture des noms des absents en début de séance et la menace de ponction sur leur indemnité. C’est une problématique à laquelle la nouvelle direction de la Chambre, le président et le bureau, doit s’atteler en urgence. Il faudra également faire un effort au niveau du «temps législatif», ou la durée nécessaire pour l’examen et l’adoption d’un texte de loi. Le temps législatif, c’est la durée nécessaire à l’examen et l’adoption d’un texte de loi. L’expérience a montré que cette durée n’obéit à aucun critère logique. Elle varie, pendant les six dernières années, de deux jours pour certains textes à caractère urgent à quelques mois. Elle peut aller jusqu’à plus de 5 ans. En effet, il aura fallu cinq ans et une semaine exactement pour étudier et adopter un texte de loi portant sur le locatif à usage professionnel. Globalement, la durée moyenne pour l’examen et l’adoption d’une convention ou un traité international est de 48 jours. Il faut 54 jours pour un projet de loi organique, 48 jours pour un projet de loi ordinaire et autant pour une proposition de loi. Encore une fois il s’agit là de durée moyenne. La Chambre, vu l’éventail des tranches sociales qui y sont représentées, est également appelée à jouer un rôle important en matière de diplomatie parlementaire. Il ne faut pas oublier, en ce sens, que c’est un conseiller membre de la Chambre qui présidait la commission parlementaire mixte Maroc-UE. Sa composition largement représentative jouera en faveur d’une plus grande implication dans ce domaine. Ce n’est pas seulement dans le sens des visites des délégations de ses membres à l’étranger, mais également de celle qu’elle reçoit. En ce sens, ce sont les Américains qui semblent le plus intéressés par cette institution. Sur un peu plus de 1500 visiteurs étrangers qu’elle a accueillis en six ans, les Américains arrivent en tête avec 291 visiteurs dont des juifs d’origine marocaine. Cela dit, la Chambre est également appelée à animer les débats politiques et sociaux internes. Ce qui n’est d’ailleurs pas nouveau, puisqu’en l’espace d’un mandat, elle a pu organiser 57 manifestions entre journées d’information, tables rondes et colloques organisés par la direction de la Chambre, les groupes parlementaires et les commissions permanentes. C’est peu mais elle a quand même pu abriter des débats de qualité sur des questions restées jusque-là taboues comme la dépénalisation de la culture du cannabis.

La deuxième Chambre tourne actuellement avec 320 fonctionnaires, soit une moyenne de 2,66 fonctionnaires pour chaque élu. Ce qui reste quand même très en deçà de la norme internationale (bien sûr, dans les pays à grande tradition démocratique) qui correspond à au moins cinq fonctionnaires pour chaque élu. Pire encore, 2,66 fonctionnaires pour un élu c’est une moyenne globale, puisque seulement 62 fonctionnaires sont effectivement affectés aux services des groupes parlementaires, un fonctionnaire pour deux conseillers. Le reste, soit plus de 80% du personnel, est affecté à la direction de la Chambre. Le budget de fonctionnement de la Chambre est passé de près de 224,85 MDH en 2009 (soit 0,15% du budget de fonctionnement de l’Etat) à un peu plus de 312,54 MDH en 2015, soit 0,16% du budget de fonctionnement de l’Etat. En moyenne et sur les cinq dernières années, ce budget est réparti entre les élus (50%), les fonctionnaires (32%) et l’équipement et divers autres frais de gestion (18%). Depuis 2013, la Chambre a commencé à verser une dotation aux groupes et groupements parlementaires. Ces aides sont destinées à couvrir les frais des études thématiques sur divers sujets commanditées par les groupes et groupements parlementaires (60% des subventions), l’organisation et la participation aux congrès et colloques (25%) et les frais d’impression et de publications (15%). Naturellement, c’est au PAM que revient la plus grande part de ces aides en raison du grand nombre des membres de son groupe parlementaire. Il a totalisé 788 764 DH de subvention suivi du groupe de l’Istiqlal qui a reçu une enveloppe de 677 415 DH et le RNI avec 463853 DH. Le groupement du PDI qui a perçu la plus petite somme a pu engranger quelque 24 269 DH depuis 2013.