Logique de la dépense et logique de résultats

Il y a   presque une quinzaine d’années, l’Etat s’est engagé dans une réforme de la politique budgétaire. Un objectif résumait la  finalité de cette réforme: substituer à une logique de dépense une logique de résultats. De quoi s’agissait-il en définitive ? Il s’agissait que l’Administration rompe avec la tradition du toujours plus et qu’elle soit sans cesse attentive à l’efficacité de son action. Il s’agissait de projeter les données sur la moyenne période et de ne pas être paralysé par le court terme et l’annualité. Il s’agissait que le Parlement joue pleinement son rôle en contrôlant réellement les dépenses publiques, en discutant du fond des sujets et non des données chiffrées incompréhensibles, en disposant d’une vision complète et non pas tronquée de la sphère publique pour arrêter ses choix et veiller à leur respect. Bref, il s’agissait d’améliorer l’efficacité de la dépense publique. Où en sommes-nous aujourd’hui de ce chantier lourd et complexe ?

Cette réforme constitue une sorte de révolution maîtrisée de la gestion publique. Elle est nécessaire. La dépense publique ne cesse d’augmenter même si son évolution est ralentie par la contrainte de la ressource. Or, il n’est pas certain que l’argent public soit toujours dépensé au mieux, et cela en dépit des contrôles qui peuvent être exercés par le Parlement, par la Cour des comptes ou par les corps d’inspection. Face à une dépense publique qui ne cessera d’augmenter sous l’effet des besoins, le pouvoir de contrôle et d’évaluation ne semble pas avoir évolué. Une question centrale reste toujours posée : Comment dépenser mieux ? Des réformes ont été mises en place (globalisation des crédits, déconcentration budgétaire, programmation pluriannuelle glissante, adaptation du contrôle, renforcement de la transparence, etc.). Certaines sont entrées en application. D’autres ont de la peine à trouver leur mode opératoire. D’aucuns diront que l’atteinte de la performance dans la gestion de la dépense suppose que la réforme de la loi organique des finances soit adoptée.

Mais dans l’attente de ce changement, la maîtrise de la dépense publique reste, à juste titre, un des défis majeurs de l’administration des finances. Ce défi appelle une gestion de la dépense publique reposant sur une vision pluriannuelle et sur l’exigence d’une évaluation de ses résultats. Un réel assainissement des finances publiques doit aussi reposer sur une analyse de l’impact réel des dépenses sur la croissance. Aussi, l’administration doit renforcer ses capacités pour faire le choix des objectifs prioritaires à atteindre en plusieurs années et des moyens à mettre en œuvre pour y parvenir. Cette logique de programmation, se substituant à une logique de projet à court terme, n’est pas encore bien ancrée dans le processus d’élaboration des Lois de finances. Il est paradoxal de constater que les mécanismes existant de gestion pluriannuelle qui devrait être source de d’économies dans la dépense, voit son exécution retardée pour des raisons de rigueur budgétaire à court terme. La programmation des investissements d’infrastructures s’en trouve ainsi affectée, alors que le retour sur ces investissements est déjà faible. Une autre dépense exige également une gestion prévisionnelle : il s’agit des ressources humaines de l’Etat qui souffrent d’un manque de programmation et d’évaluation des coûts.  L’évaluation doit devenir un outil d’aide à la décision budgétaire. Qu’elle concerne une politique ou un programme spécifique. Or, là aussi, l’administration s’intéresse peu à l’efficience de ses actions. Quand il existe des travaux d’évaluation dans certains ministères, ces informations se développent indépendamment de la préparation du budget. Certaines dépenses publiques ont pour effet d’augmenter la capacité de production de l’économie ou contribuent à accroître la productivité du secteur privé. Le risque majeur des règles de discipline budgétaire vient de qu’elles focalisent sur le niveau du déficit et de la dette sans se préoccuper de la structure des dépenses dont le profil est déterminant dans l’impact sur la  croissance de long terme.

Par ailleurs, la préoccupation de l’efficacité de la dépense publique n’est pas présente dans la discussion parlementaire. Elle devrait l’être davantage. Chaque projet de loi devra être assorti d’une étude d’impact, précisant l’adéquation entre les objectifs et les moyens à mettre en œuvre. Les crédits budgétaires devront être, à terme, présentés et votés par programme et assortis de résultats, précis et chiffrés. L’information du Parlement devra être notablement améliorée par la présentation d’une comptabilité patrimoniale et de comptes consolidés, ainsi que par des projections à moyen terme des principaux postes budgétaires de l’Etat. Le travail de contrôle et d’évaluation réalisé par le Parlement ne prendra véritablement sa signification que si la Loi de règlement, qui solde le budget de l’année précédente, est votée avant la Loi de finances. De même, l’examen de la Loi de finances n’a pas été réaménagé pour mieux dégager les grands choix budgétaires et mieux prendre en compte le travail des commissions. Quant au débat en séance publique, dans sa configuration actuelle, on doute qu’il permette aux députés de se prononcer plus clairement sur les grandes orientations de chaque politique publique. Du chemin reste encore à faire pour que l’administration et le Parlement concrétisent cette volonté affichée de faire prévaloir la logique des résultats dans la gestion de la dépense publique et de renforcer, aux yeux de l’opinion, la légitimité de l’action publique.