Le Parlement face à  la réforme des finances

Bientôt le débat sur la réforme de la loi organique des finances sera entamé. L’objectif de la  réforme est de modifier, pour les rendre plus efficaces, les conditions d’élaboration du Budget entre le ministère de l’économie et des finances et les autres ministères. Mais ses dispositifs concernent tout autant, sinon plus, les acteurs du monde politique. L’adoption d’une nouvelle Loi organique de la Loi de finances (LOLF)aura un impact sur le rééquilibrage des pouvoirs législatif et exécutif dans la procédure budgétaire. Certes, la réforme ne va pas modifier le tracé constitutionnel des périmètres de ces deux pouvoirs. La prépondérance de l’Exécutif en matière d’initiative et de préparation de la Loi de finances est affirmée dans la nouvelle Constitution. En revanche, il est attendu de la future loi organique de refondre les conditions d’exercice des prérogatives du Parlement en lui donnant les moyens de s’impliquer plus et mieux dans les choix budgétaires. Comment ?

En élargissant sa capacité d’intervention en matière d’évaluation des ressources et charges de trésorerie dans les projets de Lois de finances. En renforçant l’information du Parlement sur la stratégie financière et budgétaire du gouvernement en amont de la discussion budgétaire. En dotant le Parlement d’une plus grande capacité d’initiative lors du débat budgétaire et plus de pouvoir au moment du vote. En associant mieux le Parlement à l’exécution budgétaire, en dépassant le cadre rigide des Lois de finances actuelles (chapitres de dépenses) et en autorisant un cadre plus souple (le programme), la futur loi devrait réduire en contrepartie les possibilités de l’Exécutif de modifier régulièrement les crédits votés ; elle impliquera plus systématiquement les commissions des finances sur les dépassements des crédits, les annulations, les transferts… Enfin, la LOLF permettra d’ouvrir la possibilité d’un véritable contrôle parlementaire en permettant aux commissions des finances des deux Chambres de mieux suivre et évaluer  l’exécution des lois de finances en procédant à toutes les investigations et auditions utiles. Dans cette réforme de grande ampleur, la réussite du rééquilibrage entre les pouvoirs législatif et exécutif dépendra de la capacité et de la volonté du Parlement à se saisir des opportunités offertes par la LOLF pour maîtriser trois grands enjeux. Tout d’abord, savoir tirer parti de la documentation budgétaire plus abondante en renforçant sa capacité d’analyse de son contenu, notamment la documentation de la performance. Le Parlement pourra s’appuyer sur les compétences élargies de la Cour des comptes en matière d’assistance du Parlement mais il faudrait qu’il envisage de se doter d’instances d’analyse et d’évaluation propres. Ensuite, le Parlement aura à exercer un meilleur contrôle sur la Loi de finances : le cadre actuel de la loi organique ne favorise pas l’exercice du contrôle parlementaire et les élus ne semblent pas vouloir d’un contrôle réel ; leur approche est souvent focalisée sur la procédure et sur l’idée qu’un bon budget est un budget qui augmente la dépense. Avec la LOLF, un bon budget sera celui qui permettra, au moindre coût, d’atteindre les objectifs préalablement définis. En portant sur l’évaluation de la performance, le contrôle deviendra un contrôle d’efficacité. Le Parlement aura donc à changer de méthodes de travail et à élaborer de nouvelles règles concernant la discussion budgétaire et l’examen des amendements.

Enfin, l’autre enjeu est celui de la loi de règlement. Jusqu’à présent, les parlementaires se désintéressent des lois de règlement qui approuvent les résultats financiers de l’exercice précédent. La situation devrait changer avec la LOLF avec l’élargissement du champ de la loi de règlement sur une vision plus complète de la situation financière de l’Etat et des performances de chaque programme. Mais deux conditions sont nécessaires à réunir pour donner la possibilité aux représentants de la nation de se prononcer en mieux sur l’état de réalisation des programmes : en premier lieu, le Parlement devra disposer des moyens techniques nécessaires à l’évaluation des résultats ; en second lieu, il aura à reconnaître l’efficacité (ou non) de l’action des ministres. L’attention portée aux résultats est une question complexe et délicate, sa mise en œuvre est tributaire de la volonté et de la capacité des parlementaires à y manifester de l’intérêt. Autrement, elle ne sera que pure rhétorique.

En somme, la réforme de la loi organique des finances apparaît comme une «opération vérité». D’un côté, elle est destinée à faire sortir le Parlement de sa posture d’inhibition favorisée par l’ancienne Constitution qui tendait à le transformer en «chambre d’enregistrement» du budget. En modifiant la procédure budgétaire, elle est censée donner un rôle plus actif au Parlement dans l’autorisation, le suivi et le contrôle de la dépense publique. D’un autre côté, l’engagement du Parlement dans la configuration et la mise en œuvre de la réforme conditionnera la réussite de la future loi organique. Si l’implication du Parlement est faible, le mécanisme de la réforme risque de gripper dès ses premiers pas ; l’impact de la nouvelle loi organique sera in fine amoindri. Si l’implication est forte, elle sera un facteur déterminant de la réussite de la LOLF. La position du Parlement sera donc révélatrice de la volonté des élus de susciter de nouvelles manières de faire la politique et de nouvelles manières de la traduire en actes quotidiens ; autrement dit, d’une réconciliation  avec une conception saine et efficace de la démocratie.