L’An 1 de la révolution culturelle

La loi organique du 2 juin 2015 relative aux Lois de finances doit permettre de «mettre la lumière» dans toutes les administrations de l’Etat : sincérité et lisibilité des comptes, efficacité  et équité de la dépense, contrôle conséquent… Mais cela n’a de sens que si une volonté partagée existe de réussir cette réforme. Elle appelle à une véritable «révolution culturelle», tant au sein de l’administration que du Parlement. Cette révolution culturelle est rendue d’autant plus indispensable que la réforme de l’Etat, thématique largement invoquée depuis des années, apparaît aujourd’hui, comme une impérieuse nécessité.

Nous sommes, aujourd’hui en l’An1  de la mise en œuvre de la réforme, dont l’entrée en vigueur complète interviendra le 1er  janvier 2020.  Le projet de Loi de finances de 2016 prévoit la mise en œuvre d’un ensemble de nouvelles règles, notamment celles relatives à l’interdiction d’intégrer dans le chapitre d’investissement les dépenses de personnel ou de matériel ainsi qu’à la création du chapitre relatif aux remboursements, dégrèvements et restitutions fiscaux. Le Parlement disposera pour exercer son contrôle de deux nouvelles notes relatives aux charges communes et à la répartition régionale de l’investissement et d’un nouveau rapport sur le foncier public mobilisé pour l’investissement. Toutes ces nouvelles mesures constituent un premier pas timide de la réforme en attendant les dispositifs de choc.  Ils n’interviendront qu’à partir de l’année 2018 avec  l’élaboration de la nouvelle nomenclature autour des programmes et l’adoption de la démarche de performance qui permettra de définir les objectifs associés aux programmes et de choisir les indicateurs permettant de mesurer les résultats atteints. La limitation des reports des crédits de paiement, la comptabilité de patrimoine de l’Etat, la programmation triennale du budget et des établissements publics ne seront effectives qu’à partir de l’année 2019. La mise en œuvre intégrale de toutes les dispositions de la LOF sera achevée en 2020  avec l’établissement du rapport annuel de performance, du rapport d’audit de performance et de la certification des comptes.

Le chemin qui reste à faire est important pour élaborer les concepts et les outils qui permettront de concilier le respect de la loi organique et les problématiques complexes liées à l’organisation de l’Etat. Néanmoins, deux vagues de préfiguration ont été  réalisées dans les exercices budgétaires 2014 et 2015 pour expérimenter des dispositifs et outils de la nouvelle loi. Elles ont couvert neuf départements ministériels. Une troisième vague sera lancée cette année  afin d’élargir le champ de la préfiguration à seize départements ministériels. L’expérience a mis le doigt sur les points à améliorer, qu’il s’agisse de la refonte des programmes en un seul programme support (actuellement en moyenne cinq programmes par département), des indicateurs de performance à proscrire (le nombre d’indicateurs reste élevé : entre cinq et 1,6 par objectif qui eux-mêmes varient de 30 à 9),  du choix des responsables de programmes et des équipes projets dédiées au suivi de la mise en œuvre. La LOLF prévoit que les programmes couvrent des ensembles cohérents d’actions qui s’inscrivent dans le cadre d’une politique publique et qu’ils sont placés sous la responsabilité d’un ministre. Les programmes doivent donc rendre lisibles les politiques de l’Etat en termes, d’une part, de finalités et de résultats, et, d’autre part, d’identification des acteurs responsables de leur mise en œuvre. Ces deux exigences du processus de délimitation des programmes peuvent entrer en contradiction. Il faut donc s’assurer que la chaîne de responsabilité est identifiée pour le pilotage et la mise en œuvre du programme. La question devient délicate lorsque plusieurs directions d’administration centrale ou plusieurs services extérieurs relevant de ministères différents participent à un même programme. Comment sera identifiée la chaîne de responsabilité tenant compte des relations hiérarchiques, fonctionnelles, contractuelles, de tutelle…?  La loi organique contraint les administrations à se fixer des objectifs et à mesurer les résultats de leurs actions. Les objectifs doivent être mesurables. Plusieurs écueils doivent être évités, outre les problèmes de retenir un trop grand nombre d’objectifs et d’indicateurs, ce qui ne permet pas de mettre en valeur la dimension stratégique de l’action menée ; celui de ne focaliser l’action des services que sur la réalisation des objectifs présentés au Parlement, au détriment d’autres pans de l’action publique.

Les prochaines années  seront particulièrement déterminantes pour la réussite de la réforme. La résistance au changement ne doit pas être sous-estimée. Trois enjeux méritent d’être identifiés. Le premier est de tenir les engagements relatifs au calendrier établi : les temps des principaux acteurs de la LOLF peuvent ne pas converger; le temps du politique, lié à la durée d’un mandat électif, ne relève pas de la même logique que le temps de l’administration, dont la pérennité structure l’Etat.  Le second est relatif à la nécessité de disposer d’outils techniques fiables pour assurer la pratique de la LOLF (nomenclature, programmation pluriannuelle, programme, indicateurs de performance, contrôle, mode de pilotage) ; la complexité même des ces outils risque d’en retarder la mise en œuvre. Le troisième enjeu est suscité par la crainte de voir la LOLF changer les habitudes, voire les réactions de pouvoir ; dès lors on cherchera à reproduire ce qui existe déjà et chaque épisode de l’avancée du projet se transformera en une épreuve administrative. La mise en œuvre de la loi organique requiert  donc des changements culturels, la relation de confiance entre les acteurs doit s’ancrer au plus tôt dans les pratiques administratives pour qu’apparaissent des progrès substantiels dans  l’application de cette réforme cruciale pour la transparence des comptes publics et susceptible de donner une réponse à la  crise de confiance entre le citoyen, le fonctionnaire et le politique.