Projets et investissements publics : Qui contrôle quoi ?

Qui contrôle quoi dans les projets et investissements publics ? C’est une question qui se pose dans le sillage du dernier rapport de la Cour des comptes présenté au Souverain, le 24 octobre dernier, et suite auquel SM le Roi a décidé de renvoyer quatre membres de l’actuel gouvernement, trois ministres et un secrétaire d’Etat, et de sanctionner cinq membres de l’ancien. Ces ministres avaient-ils les moyens de suivre de près l’évolution des projets lancés par leur département, à Al Hoceima ou ailleurs ? Pouvaient-ils détecter et redresser les dysfonctionnements qui ont entravé leur démarrage ? Le pouvoir législatif a-t-il les moyens d’alerter, à défaut d’interpeller, un membre du gouvernement sur des projets qui n’avancent pas ? En réalité, plusieurs mécanismes ont été mis en place pour, justement, éviter ce genre de situations. Au niveau de chaque ministère, il existe, en effet, une inspection générale peu connue du public et aux attributions relativement importantes, mais généralement peu sollicitée. Ainsi, en plus de l’IGF et de l’IGAT qui relèvent du gouvernement et de la Cour des comptes qui ont été mobilisés à la suite de la demande du Souverain, dans le cadre de ses attributions constitutionnelles, pour enquêter sur ces projets, les pouvoirs exécutif et législatif disposent, eux aussi, de mécanismes de contrôle et de suivi appropriés. Le législateur a, en effet, mis à la disposition de chaque ministre un appareil de contrôle et de suivi des projets de son ministère qu’est l’inspection générale. Pour la petite histoire, les IGM, pour reprendre un terme d’initiés, ont été pendant longtemps confinées dans un rôle de police interne aux ministères. Elle est souvent crainte par les fonctionnaires à cause notamment du caractère répressif de ses décisions. Le cadre juridique dans lequel évoluait l’IGM confinait son rôle à informer régulièrement le ministre, à qui elle est directement rattachée, sur «le fonctionnement des services centraux et extérieurs, d’instruire toute requête qui lui est adressée et de procéder sur ses instructions à toutes inspections, enquêtes ou études», comme le précisait le texte qui encadrait alors leur fonctionnement. Cette situation a duré jusqu’au début des années 2000. Le gouvernement d’Abderrahmane Youssoufi, qui s’était engagé à moderniser ce corps d’inspection, a entrepris de lui assigner une nouvelle fonction, celle du contrôle et de l’audit.

Intérêt récent

Depuis cette réforme, l’inspection générale du ministère, qui reste directement rattachée au ministre, a pour rôle d’informer régulièrement ce dernier sur le fonctionnement de services, d’instruire toute requête qui lui est confiée et de procéder sur ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études. Bien plus tard, un nouveau décret, (décret n° 2.11.112 du juin 2011) vient fixer leurs attributions et les règles relatives aux modalités de leur fonctionnement et de l’exercice de leurs missions. Une circulaire du premier ministre, publiée sous le gouvernement Abbas El Fassi en août 2011, a invité les différents ministres à accorder une grande attention à l’activation des nouvelles dispositions réglementaires concernant les inspections générales des ministères. Cela, en leur donnant les moyens nécessaires pour leur permettre de s’acquitter de leurs fonctions de la manière requise. Parmi les objectifs de cette nouvelle réglementation, assurer la promotion d’une nouvelle culture de responsabilisation basée sur le respect de la loi, la transparence et l’intégrité dans son fonctionnement. Les missions des IGM en sont devenues plus claires. Outre leur rôle d’effectuer des missions de contrôle, d’audit et d’évaluation des résultats, les IGM sont également chargées de coordonner les efforts, la communication et le suivi nécessaire de toutes les plaintes du Médiateur. Elles sont de même tenues de coopérer avec la Cour des comptes et avec l’Inspection générale des finances et l’organe central de la prévention de la corruption. Cela dans un souci d’opérer de manière globale et transversale entre tous les organes de contrôle. Dans leur fonctionnement, les IGM doivent préparer un programme annuel d’inspections qui doivent être menées sur ordre des ministres. En plus bien sûr des inspections sans avis préalable réalisées sur instructions. Les résultats de ces inspections sont consignés dans des rapports qui sont transmis aux ministres concernés. C’est pour dire que leur mission répond à une perception de la vision du ministre. De manière générale, explique-t-on, les missions d’audit et d’évaluation des IGM ne sont pas encore généralisées et le suivi de leurs recommandations et la post-évaluation de leurs missions sont rarement prévus. Il existe naturellement des exceptions, mais cela dépend surtout de la personnalité du ministre. Aussi, note-t-on, la redynamisation du rôle des inspections des ministères «aura des résultats positifs sur la diffusion d’une nouvelle culture de responsabilisation afin que la responsabilité, la discipline et le sérieux soient généralisés à tous les niveaux de l’administration».

Des réformes en vue

Aujourd’hui, comme l’a assuré le ministre chargé de la réforme de l’Administration et de la fonction publique, Mohamed Benabdelkader, la révision du décret relatif aux inspections générales des différents départements ministériels est une urgence. C’est d’ailleurs l’une des recommandations des travaux de la commission ad hoc chargée de la mise en œuvre du contenu du discours royal et la réforme de l’administration, qui a été mise en place par le ministère. Concrètement, le ministre planche actuellement sur un projet de réforme qui vise à soutenir le rôle des inspections générales, leurs attributions et leurs missions, à améliorer leur performance et à étudier à quel point le décret en vigueur répond aux rôles et aux missions de ces inspections. Cela dit, et comme l’affirme le ministre, les inspections générales des ministères sont également considérées comme «les plus importants mécanismes de contrôle et du suivi de l’administration publique, font face aujourd’hui à de grands défis pour la mise en œuvre de l’ensemble des programmes de réforme de l’action administrative». En attendant, le gouvernement a également entre les mains un dispositif de contrôle très efficace. Il s’agit de la redoutable inspection générale des finances, IGF qui a attribution sur tous les départements et établissements publics. Comme tout le monde le sait, principalement les responsables publics, c’est un corps d’élite créé par un texte de loi du 14 avril 1960 qui exerce de larges prérogatives en matière de contrôle et d’audit. Son périmètre d’action s’étend au delà des administrations et entreprises publiques pour englober les sociétés, syndicats, associations ou entreprises de toute nature et d’une façon générale les personnes morales qui bénéficient du concours financier de l’Etat et des collectivités territoriales. Entre autres attributions techniques fixées par la loi, l’IGF est, aussi, habilitée à auditer et émettre une opinion sur les comptes des projets financés par les gouvernements étrangers ou par des organismes financiers internationaux ou régionaux dans le cadre de la coopération bilatérale ou multilatérale. Elle procède, de même, à la demande du gouvernement ou du ministre des finances, à l’évaluation de politiques publiques à caractère financier ou budgétaire. Son importance est telle que l’Istiqlal a, un certain moment, tenté de la retirer du giron du ministère des finances pour la mettre sous la tutelle du chef du gouvernement. Le parti avait ainsi agi à travers une proposition de loi du temps du gouvernement d’Abbas El Fassi, mais le texte n’a jamais été programmé en commission. Un peu plus tard, il a réitéré cette tentative alors qu’il faisait encore partie du gouvernement d’Abdelilah Benkirane. Son texte a subi le même sort et l’IGF continue à dépendre du ministère des finances. Comme l’IGF, l’Inspection générale de l’administration territoriale, qui relève, elle, du ministère de l’intérieur, est la bête noire des élus et responsables locaux. De par le décret n°2-94-100 du 16 juin 1994, l’IGAT assure le contrôle et la vérification de la gestion administrative, technique et comptable des services relevant du ministère de l’intérieur, des collectivités locales et de leurs groupements. Elle peut être chargée de toute mission d’étude ou de réflexion. C’est, en quelque sorte, sa mission de base.

Marchés publics dans le viseur

Mais depuis cette date, le contexte de leur travail a changé. L’introduction de la gestion axée sur les résultats, le recours de plus en plus à la contractualisation, la création des Cours régionales des comptes, et la mise en œuvre de l’INDH a introduit beaucoup de changement dans son train de vie. La stratégie de modernisation de l’administration en cours, la nouvelle loi sur les finances locales 45.08 prévoyant l’audit des collectivités territoriales et les besoins accrus de ces dernières en matière de conseil et d’assistance technique ont également fait que l’IGAT est beaucoup plus sollicitée ces dernières années. Ce qui a imposé une évolution dans son action basée aujourd’hui sur une approche extensive et ciblée du contrôle visant la performance, l’efficacité et l’efficience. Sa mission a également évolué puisqu’elle englobe aujourd’hui, entre autres, la réalisation des missions d’audit et d’évaluation des politiques publiques, le contrôle et l’évaluation des programmes INDH et l’audit des projets dont le budget dépasse 5 millions de DH. Outre ces organismes, le gouvernement, notamment à travers le ministère des finances, a été doté d’autres mécanismes lui permettant d’assurer un contrôle sur l’action des niveaux inférieurs de l’échelon bureaucratique à qui ils délèguent la gestion de l’argent public ou ce qu’on appelle les sous-ordonnateurs. Ces mécanismes vont du contrôle a priori qu’exerce le trésorier général (ou ses mandants, les trésoriers régionaux, provinciaux…), la direction des établissements publics et des participations (DEPP) du ministère des finances qui assure le contrôle financier et budgétaire des établissements publics, le contrôleur général des engagements de dépenses ou encore, mais d’une manière moins accentuée, la commission des marchés qui relève directement du Secrétariat général du gouvernement. Entre autres missions, ce dernier organisme, qui est un organisme d’étude et de consultation en matière de marchés, peut émettre les avis sur tous les projets de textes réglementaires ou législatifs relatifs aux marchés et tous les problèmes généraux ou particuliers relatifs à la préparation, à la passation, à l’exécution et au règlement des marchés de travaux, fournitures ou services. Cette commission intervient également en émettant son avis sur les contestations relatives à la procédure et aux résultats des appels à la concurrence et les projets de convention, concession ou actes administratifs comportant exécution d’un service public.