Fiscalité : que faut-il attendre du Budget 2016 ?

Les recettes fiscales couvrent moins de 70% des dépenses du Budget contre plus de 80% par le passé. Les dépenses fiscales représentent 3,7% du PIB et 19,4% des recettes d’impôts.

l’approche du dépôt du projet de Loi de finances au Parlement (c’est dans un mois environ), tout le monde, citoyens et entreprises, attend fébrilement de voir quel bénéfice il pourra éventuellement en retirer ou, au contraire, à quelles contraintes il devra nécessairement se soumettre. Et ce sont les dispositions fiscales du projet qui apporteront l’une ou l’autre de ces nouvelles. 

Chaque année à pareille période, c’est à peu près le même sentiment, les mêmes appréhensions qui prévalent chez les contribuables. Pour ces derniers, la Loi de finances, c’est d’abord et avant tout une affaire de «sous» et ce n’est pas totalement faux. C’est même tout à fait vrai puisque une Loi de finances, comme son nom l’indique, est le cadre légal qui détermine les dépenses et les recettes de l’Etat. Dans le climat général qui prévaut aujourd’hui, et compte tenu des orientations de ce gouvernement, il n’est pas très hasardeux de prévoir qu’en matière fiscale, il y aurait, pour 2016, peu de choses à attendre en termes de bonifications. Pourquoi donc ? Tout simplement parce que, il faut bien le dire, les recettes fiscales, depuis quelques années, couvrent moins de 70% (67,5% en 2014) des dépenses du Budget. Et ce n’est pas seulement parce que les dépenses d’investissement sont en constante augmentation, passant de 4,4% du PIB en 2007 à 5,7% en 2014. C’est que les recettes fiscales ne couvrent même plus les dépenses ordinaires et ceci depuis 2009. Il en résulte qu’un bon tiers de dépenses globales du Budget est financé par la dette. La conséquence en est la hausse du taux d’endettement du Trésor précisément à partir de 2009.

Il fut un temps où le taux de couverture des dépenses par les recettes fiscales dépassait allègrement les 80% (voir graphe), mais c’était l’époque, il est vrai, où les dépenses, d’investissement en particulier, se situaient à des niveaux relativement faibles.

Cela implique-t-il, pour autant, que désormais les impôts doivent nécessairement augmenter et que ce serait le seul moyen de rééquilibrer le solde budgétaire, à tout le moins d’en réduire sensiblement le déficit ? Pas si vite que cela ! Les deuxièmes Assises nationales de la fiscalité, tenues les 29 et 30 avril 2013 à Skhirat, et dont les recommandations constituent en quelque sorte une feuille de route pour l’Exécutif, n’ont pas abouti à une conclusion aussi tranchée. Certes, tout le monde a pu noter, entre autres, que l’assiette fiscale s’était sensiblement dégradée, mais personne n’a songé que le remède pouvait se résumer à une hausse des taux d’imposition. Ce qu’il faut en priorité, déclarait en substance le chef du gouvernement, c’est précisément d’élargir l’assiette fiscale, de revoir les exonérations non justifiées, d’intégrer l’informel dans le secteur organisé et d’instaurer «une nouvelle culture fiscale basée sur une meilleure relation entre le citoyen et l’administration». Bref, la réforme fiscale à entreprendre (et effectivement entreprise, progressivement, dans les Lois de finances 2014 et 2015), s’il fallait résumer ses objectifs en deux mots, devait tendre vers plus d’équité et d’efficacité. Plus d’équité, car le constat, depuis longtemps établi, est que les recettes fiscales reposent sur un nombre réduit de contribuables : 80% de l’impôt sur les sociétés sont payés par 2% des entreprises et plus de 73% de l’impôt sur le revenu sont acquittés par les seuls salariés. La TVA, qui rapporte la plus grosse recette, n’échappe pas elle aussi à la fraude, sans parler de la tendance baissière dans laquelle elle semble s’inscrire, en lien avec le recul des importations (ce qui est bon, par ailleurs, pour l’équilibre extérieur) et du tassement de la consommation. 

Le système fiscal mis en place au milieu des années 80, bien que présentant les caractéristiques d’une fiscalité moderne, reposant sur trois impôts principaux (TVA, IS et IR), peine cependant à atteindre son plein déploiement. L’importance des exonérations (58,3% des dépenses fiscales en 2014), la multiplicité des taux, la fraude… en sont les principaux obstacles, depuis longtemps recensés, là encore.

La pression fiscale est à peu près au même niveau que de nombreux pays développés

Quand on observe l’évolution de la pression fiscale, que La Vie éco a recalculée sur la base de la nouvelle année de référence des comptes nationaux, on constate que, mis à part l’année 2008 où les recettes fiscales avaient progressé de façon exceptionnelle (+23,7%, à 185,6 milliards de DH), celle-ci est restée globalement stable ; elle est même en baisse en 2013 et 2014. Le même constat vaut naturellement pour les recettes fiscales qui alimentent le Budget de l’Etat (voir graphes). Cela veut dire que le système, outre qu’il est moins équitable vis-à-vis des contribuables, il est aussi moins efficace qu’il devrait l’être. On pourrait même dire que c’est probablement parce qu’il est moins équitable qu’il manque d’efficacité ; l’équité étant désormais considérée, y compris par les organismes financiers internationaux, comme un des éléments importants dans la croissance, le développement, et donc la hausse des recettes fiscales. Abdelilah Benkirane, aux Assises de la fiscalité déjà évoquées, avait d’ailleurs, à sa manière et avec d’autres mots, exprimé à peu près la même idée : «Un système fiscal équitable devrait permettre la restauration de la confiance des contribuables dans l’administration fiscale», en particulier si le citoyen ressent au quotidien les impacts positifs de sa contribution. Ce n’est pas un hasard en effet si dans les pays de l’Europe du Nord le citoyen s’acquitte spontanément et même avec…fierté de son dû vis-à-vis de la collectivité. La charge fiscale y est élevée (48,6% du PIB au Danemark, 44% en Suède…) mais en contrepartie les citoyens bénéficient de systèmes sociaux très généreux et d’un environnement agréable. Il est vrai qu’il s’agit là d’un autre univers, d’une autre culture.

Toujours est-il qu’au Maroc, au bout du compte, les recettes fiscales rapportées au PIB sont à peu près au même niveau que de nombreux pays développés (comme les Etats-Unis avec un taux de 25%) ou en voie de l’être (comme le Chili avec 20% ou encore le Mexique avec un taux de 19,7%). Autrement dit, le Maroc devrait faire en sorte de maintenir la pression fiscale au même niveau où elle est aujourd’hui. Pour cela, il faudrait que les recettes augmentent à peu près dans les mêmes proportions que le PIB, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Et pour que cela advienne, ce n’est pas sur les taux qu’il faut agir (à la hausse), c’est la base fiscale, encore une fois, qu’il importe d’élargir. C’est seulement ainsi que l’activité économique aujourd’hui invisible se reflètera dans l’évolution des recettes fiscales. Mais c’est plus facile à dire qu’à faire…

Difficultés à réduire les dépenses publiques

Après avoir réformé en grande partie le système de compensation, la marge de manœuvre du gouvernement commence à devenir relativement étroite sur le chapitre des dépenses. Il peut encore faire de petites économies sur le train de vie de l’administration, mais que peut-il sur les salaires ? Sur l’investissement, c’est encore plus difficile, car il y va de la dynamique globale de l’économie, sachant que beaucoup d’entreprises vivent des commandes publiques. Ceci pour dire que sa marge de manœuvre, le gouvernement l’a sans doute dans les recettes fiscales. 34,6 milliards de dépenses fiscales (et seulement pour les mesures fiscales dérogatoires évaluées sur les 402 recensées), c’est 3,7% du PIB, 19,4% des recettes fiscales du Budget. Le sujet est bien connu, il a fait l’objet d’intenses débats lors des Assises fiscales de 2013, et l’Exécutif a commencé, comme on l’a déjà indiqué, à piocher dans ces niches. Mais personne n’est dupe : ce ne sera pas facile de supprimer toutes les niches, et ce ne sera pas raisonnable non plus d’envisager un objectif aussi maximaliste. Pas facile parce que, comme le souligne encore cette semaine le Fonds monétaire international dans une note sur «la fiscalité équitable au Moyen-Orient et en Afrique du Nord», les réformes fiscales dans cette région, et sans doute ailleurs aussi, suscitent toujours des résistances. «Il est essentiel que les autorités des pays de la région MENA mettent au point des stratégies (…) pour vaincre ceux qui s’opposent» aux réformes de leurs régimes fiscaux, préconisent les auteurs de l’étude. Ces derniers recensent quatre facteurs à l’origine de ces résistances: la puissance des intérêts acquis, souvent difficiles à remettre en cause ; la faible adhésion générale aux réformes; l’absence de consensus politique dans le cas des gouvernements de coalition; et enfin, les capacités limitées des administrations fiscales de ces pays. 

La pertinence de ce constat général varie sans doute d’un pays à l’autre, il n’en reste pas moins vrai que toute réforme, dans quelque pays que ce soit, suscite de la résistance. On a pourtant bien vu que les résistances à la réforme de la compensation ont pu être dépassées. Pourquoi ce ne serait pas possible s’agissant de la réforme fiscale ?