Budget : l’impossible Loi de finances de l’année 2012

95 milliards de DH de masse salariale et 45 milliards de charges de compensation, alors que le champ d’accroissement des recettes est mince. Le futur gouvernement devra gérer le double danger du déficit budgétaire et celui de la balance des paiements.

Où en sommes-nous avec le Budget ? Force est de dire qu’il a tardé à épouser une configuration finale. Car le Budget de l’Etat est en lui-même un gros morceau, difficile à concocter et à faire avaler par les parties prenantes: plus de 290 milliards de dirhams de charges, 280 milliards de dirhams de ressources, soit respectivement 33,4% et 32,1% du PIB  en 2011. De plus, l’année qui s’achève et celle qui s’annonce mettent les finances publiques à plus rude épreuve. En raison des opérations «imprévues» ou d’urgence et un déficit budgétaire qui dépasserait les 5% du PIB cette année. Les perspectives de 2012 sont en outre incertaines, dans un environnement politique qui manque encore de visibilité.
En 2011, les mesures adoptées pour répondre aux revendications sociales se sont traduites par une lourde augmentation de la dépense totale. La décision d’assurer la stabilité des prix de certains produits alimentaires et pétroliers dans un environnement de fortes hausses des cours internationaux de matières premières a fait exploser le coût des subventions de ces produits à environ 5,5% du PIB en 2011 (voir article en page 16), un écart considérable par rapport aux 2,1% estimé initialement. La Loi de finances 2011 avait été établie sur la base d’un baril à 75 dollars ; à fin mai, le prix moyen du baril se  situait déjà aux alentours de 98 dollars. La compensation se chiffre désormais à 84% des dépenses d’investissements et un peu moins de la moitié des dépenses de personnel.

Facture sociale, le pire est à venir

De même, la recherche de la  «paix sociale» dans un printemps quelque peu réchauffé par les chaleurs arabes a contraint le gouvernement à lâcher du lest : revalorisation des salaires des fonctionnaires de 600 dirhams nets, relèvement du quota de la promotion interne dans la fonction publique, relèvement du niveau minimal de retraite, insertion de diplômés chômeurs… Des dépenses qui ont aggravé l’état des comptes publics. Encore la partie salée de la facture sera à inscrire au Budget de 2012. Mais déjà les dépenses budgétaires additionnelles devraient s’élever à quelque 28 milliards de dirhams.  
Dans un contexte de surcharges des dépenses, le gouvernement n’avait pas le choix de réorienter la politique budgétaire pour éviter une dérive du solde final. Les efforts pour augmenter les recettes se sont intensifiés. Le recouvrement des recettes fiscales a dépassé les prévisions grâce aux impôts indirects. Les recettes de la TVA à l’importation ont progressé de 14,1%. Les recettes non fiscales se sont inscrites à la hausse.
Du côté des «économies» de dépenses, les ministères  ont été invités à revoir à la baisse (10%) des  allocations budgétaires à certaines dépenses de fonctionnement. Les transferts à certaines entreprises publiques ont été réduits. Le budget d’investissement de quelques ministères a rempli une fonction d’ajustement par des reports de dépenses. Le déficit  n’a pu être contenu qu’au prix de modifications transformant la configuration initiale du budget.  A l’exception de deux ou trois années dans l’histoire des finances publiques, jamais un budget n’a subi autant de rectifications. La loi de règlement montrera de singulières différences entre le Budget voté et le Budget réalisé. Rien d’anormal… à condition de  l’expliquer au Parlement qui a voté les crédits et qui doit statuer sur ces bouleversements.

Un enjeu majeur : la soutenabilité du budget et les déficits jumeaux

C’est pour toutes ces raisons que le Budget 2012 sera relativement compliqué à élaborer. Les hypothèses qui ont présidé  à l’élaboration du projet de Loi de finances 2012 ont été annoncées par le ministre des finances : un taux de croissance oscillant entre 4,7% et 5,2%, un taux d’inflation de 2% et un baril de pétrole à 100 dollars.  Le gouvernement s’engage sur  le double objectif de  «préserver les acquis relatifs aux équilibres macroéconomiques et de garantir les conditions de poursuite de l’élan de développement». Mais il faut craindre le pire. Tout d’abord, l’environnement international est peu favorable. La crise est de retour. Le ralentissement de la croissance semble se confirmer pour un certain nombre de pays de la Zone euro, le principal partenaire commercial du Maroc. Des craintes se manifestent quant à l’évolution de la demande adressée au Maroc. D’autre part, la persistance des prix élevés des matières premières, le contexte régional et l’instabilité financière internationale ajoutent des incertitudes aux perspectives économiques. Ce climat général risque de peser sur les comportements  des entreprises et des ménages dans un environnement où les réformes politiques ne sont pas encore perçues comme un levier de croissance.
Dans ce contexte, les charges budgétaires seront alourdies notamment par  les augmentations résultant du dialogue social et leur impact sur la masse salariale qui dépasserait les 95 milliards de dirhams en 2012 et les charges de compensation qui seraient de l’ordre de 45 milliards de dirhams. Les taux de croissance actuels des dépenses sont intenables. En plus de rehausser le potentiel de croissance économique, il nous faut aussi, bien évidemment, modérer davantage nos dépenses. Car, en l’absence de mesures correctives, le déficit budgétaire pourrait atteindre le seuil d’insoutenabilité et se situer entre 6,5% et 7,5% du PIB, alors que la nouvelle Constitution et le projet de la loi organique des finances consacrent le principe de la préservation des équilibres des finances publiques.
Par ailleurs, l’économie marocaine fait face à une série de chocs externes. Une question agite les esprits: celle du déficit excessif de la balance courante. Il est à craindre que les avoirs extérieurs ne pâtissent de ces tendances. Un pays de petite taille, comme le Maroc, ne peut conserver longtemps la valeur externe de sa monnaie, si les deux déficits jumeaux (budget et balance courante) se dégradent.

Deux défis : la mobilisation des recettes et la maîtrise des dépenses  

Le futur gouvernement sera donc confronté à la double nécessité de gérer le legs des dépenses et d’élargir ses recettes fiscales. Aura-t-il la volonté  de s’attaquer à une  réforme fiscale, plus particulièrement celle de la TVA ? L’enjeu des recettes est d’autant plus important que les rentrées douanières vont perdre quelques ressources en raison de l’entrée du démantèlement tarifaire avec l’Union européenne dans sa dernière phase. En l’absence d’une réforme fiscale conséquente, le gouvernement sera tenté de solliciter de nouveau les entreprises publiques, au risque de gêner leurs programmes d’investissement.
Dernière option, celle de recourir à l’emprunt. Mais à trop emprunter  le canal de la dette intérieure, l’économie serait privée des ressources des banques.  Et à l’international, les marchés encore perturbés, ne sont pas suffisamment réceptifs.
En somme, le Budget  2012 résultera d’un compromis laborieux entre des contraintes, les unes politiques, les autres financières. Comme l’alourdissement des impôts n’est pas vraiment populaire, il est à parier que la Loi de finances votée ne s’éloignera pas trop de celle proposée par l’actuel gouvernement. C’est sans doute pourquoi le Budget ne soulèvera pas l’enthousiasme et suscitera des critiques.