Le salut du Brésil passera par le FMI

L’économie brésilienne est actuellement en soins intensifs. L’accentuation de la crise politique qui affecte le pays (une procédure d’impeachment ayant été initiée à l’encontre de la présidente Dilma Rousseff, à qui l’on reproche d’avoir effectué des manœuvres comptables irrégulières afin de dissimuler l’ampleur du déficit budgétaire) vient toutefois soulever de sérieuses questions quant à savoir qui pourra administrer à l’économie le traitement nécessaire.

La situation est de toute évidence préoccupante : production en baisse, diminution des recettes fiscales, et déficit budgétaire supérieur à 9% du PIB. Intervient également une inflation à deux chiffres, qui contraint la banque centrale à élever les taux d’intérêt –approche pourtant intenable, compte tenu d’une aggravation de la récession, ainsi que de l’explosion des coûts de service d’une dette brésilienne rapidement croissante.

En effet, en raison de la vitesse à laquelle se détériore la solvabilité du Brésil, les différentiels de taux d’intérêt sur sa dette souveraine atteignent actuellement des niveaux comparables à ceux de l’Argentine. Quant à sa position de 370 milliards de dollars en termes de réserves internationales, qui semblait autrefois extrêmement solide, elle apparaît désormais de plus en plus vulnérable. Lorsque l’on déduit la valeur nominale des swaps de change (115 milliards de dollars), la part de dette publique à court terme (étrangère et domestique) couverte par les réserves internationales se situe en-dessous du seuil critique des 100%.

Au début de l’année, lorsqu’a officiellement débuté le second mandat présidentiel de Dilma Rousseff, les priorités du gouvernement étaient claires : mise en œuvre d’un programme d’ajustement budgétaire crédible, destiné à réorienter le solde budgétaire primaire (qui exclut les paiements d’intérêts) confortablement en direction de l’excédent, ainsi qu’à réduire jusqu’à des niveaux tenables le taux de croissance de la dette publique. Afin de conduire cet effort, Rousseff a rapidement désigné une équipe économique axée sur l’orthodoxie budgétaire.

Mais la situation n’a fait que se détériorer, à la fois en raison du ralentissement économique chinois, de la fin du boom des matières premières, d’un contexte financier international resserré, d’une croissance mondiale fébrile, ainsi que de lourds antécédents de mauvaise gestion des politiques. La politique intérieure a par la suite changé une situation défavorable en une situation encore plus difficile ; le plus grand obstacle à la reprise économique cette année a en effet pris la forme d’un important scandale de corruption autour du géant pétrolier public Petrobras. Bien que ce scandale ait éclaté l’an dernier, c’est plus récemment qu’ont émergé des allégations et preuves à l’encontre de hauts dirigeants des partis politiques traditionnels, ainsi que d’éminents hommes d’affaires. Et comme dans l’Italie des années 1990, qui fit l’objet d’une opération «Mains Propres» (Mani pulite), le scandale Petrobras a plongé le monde politique brésilien dans le désarroi. Un sénateur en fonction a ainsi pour la première fois été arrêté pour des accusations de corruption. Intervient enfin la procédure d’impeachment à l’encontre de Rousseff, qui ne pourra que compliquer encore la situation.

Le Brésil est désormais piégé dans un cercle vicieux, dans une forme de «mauvais équilibre» pour reprendre la formule utilisée par les économistes. Même si le gouvernement était désireux et capable d’effectuer l’ajustement budgétaire nécessaire, les retombées politiques de l’affaire Petrobras viennent sérieusement entacher la crédibilité du Brésil. Il faudra du temps pour que cette crédibilité soit restaurée –un luxe que ne peut actuellement se permettre le Brésil.

À défaut d’une telle crédibilité sur les marchés, les taux d’intérêt et les écarts de crédit resteront élevés, et ne pourront que saboter l’effort d’ajustement budgétaire, poussant l’économie vers une spirale baissière. Par ailleurs, les pressions budgétaires compliqueront de plus en plus la possibilité pour la banque centrale d’élever les taux d’intérêt à court terme afin d’honorer son mandat consistant à atténuer une inflation excessive. En bref, un point d’ancrage budgétaire et monétaire crédible fait actuellement défaut au Brésil.

Si le pays entend recouvrer rapidement sa crédibilité, il aura besoin du soutien de la communauté internationale. Le Brésil ne dispose pas d’un équivalent institutionnel de la Banque centrale européenne, qui soit «prêt à tout» pour rétablir un accès au crédit à des taux d’intérêt raisonnables dans le cadre d’un ajustement budgétaire et structurel. Pour le Brésil, l’institution qui s’en rapproche le plus n’est autre que le Fonds monétaire international, auprès duquel il s’agirait pour le pays de négocier un programme d’ajustement.

Un tel programme pourrait faire intervenir un accroissement de l’excédent primaire jusqu’à 2 à 3% du PIB à moyen terme, une restriction des dépenses gouvernementales (la charge fiscale atteignant ici d’ores et déjà des sommets), ainsi qu’une suppression des règles d’indexation qui rendent la dépense excessivement rigide. Il s’agirait par ailleurs pour le Brésil de rompre le lien entre recettes et dépenses –cette actuelle caractéristique budgétaire du pays rendant difficile une gestion efficace en période de détresse. Le Brésil pourrait également supprimer progressivement les subventions du Trésor à la BNDES –banque de développement du pays– et accroître l’utilisation de références basées sur le marché s’agissant des taux de prêt de la BNDES, ce qui contribuerait à restaurer une certaine santé budgétaire et à éliminer les distorsions en matière d’intermédiation financière.

Pour sa part, le FMI pourrait marquer de son sceau d’approbation un tel programme d’ajustement, et rendre disponibles ses propres ressources, de sorte que le Brésil n’ait pas à puiser dans les marchés de capitaux internationaux pendant une période raisonnable. Ceci augmenterait considérablement les chances de réussite du pays.

De toute évidence, le fait de solliciter l’aide du FMI peut entacher l’amour-propre d’un pays. Or, l’appui à des Etats plongés dans des situations comparables à celle du Brésil constitue un domaine dans lequel les institutions financières mondiales telles que le FMI –dont il convient de noter qu’il se montre aujourd’hui plus flexible et plus ouvert qu’il y a dix ans– peuvent jouer un rôle tout à fait constructif.

La réalité veut surtout que le Brésil ne dispose plus d’aucune option acceptable –sans même parler d’option facile. Les seules alternatives à un programme du FMI consisteraient soit en une spirale inflationniste qui viendrait diluer la valeur réelle de la dette et d’autres obligations nominales, soit en une spirale économique baissière susceptible d’engendrer une nécessité de restructuration de la dette. L’un ou l’autre de ces scénarios viendrait menacer les réformes et les acquis sociaux que le pays a engrangés depuis le lancement de son programme de stabilité Plano Real en 1994.

Compte tenu de tous ces aspects, et en dépit des difficultés politiques potentielles ainsi que du risque de réaction sociale, le Brésil n’a pas vraiment d’autre choix que d’entreprendre un programme d’ajustement appuyé par le FMI. Cette démarche laissera peut-être un goût amer, mais seul le FMI est aujourd’hui en mesure d’administrer au Brésil le traitement dont il a besoin.

(*) Monica de Bolle est professeur de macroéconomie à l’Université pontificale catholique de Rio de Janeiro, et membre principale externe de l’Institut Peterson d’économie internationale.

Ernesto Talvi est membre principal externe et directeur de l’Initiative Brookings-CERES de la Brookings Institution pour les politiques économiques et sociales en Amérique latine.