Gagner la bataille du «trop important pour faire faillite»

Les banquiers ne cessent de répéter que la mission d’après crise consistant à  renforcer la réglementation et à  rendre le système financier plus sûr est pratiquement terminée. Qu’en est-il ? Les banques sont-elles encore menacées ? La réforme de la réglementation post-crise a-t-elle atteint son but ?

Les risques que les banques font courir au système financier continuent de faire les gros titres des journaux. Bank of America n’a pas réussi les tests de stress financier de la Réserve fédérale américaine, et les régulateurs ont émis des critiques sur les plans de financement de Goldman Sachs et de JPMorgan Chase, obligeant ces deux institutions à réviser à la baisse leurs prévisions de dividendes et de rachats d’actions. Et l’intensification des activités de négociation financière de la City Bank soulève des doutes sur son contrôle approprié des risques.
Ces résultats révèlent que certaines des plus grandes banques sont toujours menacées. Et pourtant, les banquiers ne cessent de répéter que la mission d’après crise consistant à renforcer la réglementation et à rendre le système financier plus sûr est pratiquement terminée ; certains brandissent même de récentes études sur la sécurité des banques pour soutenir cet argument. Alors qu’en est-il ? Les banques sont-elles encore menacées ? Ou la réforme de la réglementation post-crise a-t-elle atteint son but ?

La crise financière de 2008 a mis en lumière deux dangereuses caractéristiques dans le système financier actuel. D’abord, les gouvernements renfloueront les banques les plus importantes plutôt que de les laisser s’effondrer et risquer de fragiliser l’économie. Enfin, et cela est pire, être trop importantes pour faire faillite encourage les banques à s’élargir plus encore, d’autant que les créanciers et les partenaires commerciaux préfèrent travailler avec des banques bénéficiant d’une garantie implicite du gouvernement.
Les banques trop importantes pour faire faillite ont des taux d’intérêt plus faibles sur la dette que leurs consœurs de taille moyenne, parce que les prêteurs savent que les obligations ou les contrats d’échange émis par de telles banques seront honorés, même si elles font défaut. Auparavant, avant et juste après la crise financière de 2007-2008, cela a permis à ces grandes banques de se doter d’un avantage correspondant à plus d’un tiers de leurs capitaux.

Ceux qui apprécient peu le renflouement des banques trop grandes pour faire faillite sont les économistes, les législateurs et les contribuables : les petits arrangements spéciaux dont bénéficient les huiles de la finance les dérangent. Encouragés après la crise financière par une opinion publique très en colère, les régulateurs, aux Etats-Unis comme ailleurs, ont été largement poussés à instaurer des obligations supplémentaires, y compris de capitaux. Et d’autres évolutions réglementaires sont toujours actuellement en projet.
De nouvelles études, dont d’importantes produites par le Fonds monétaire international et le Government accountability office américain, montrent effectivement que le sursaut de long terme accordé aux banques trop importantes pour faire faillite comme Citigroup, JPMorgan Chase, et Bank of America s’essouffle par rapport aux niveaux d’avant la crise. Ça, c’est la bonne nouvelle. La mauvaise est que les représentants des banques américaines se réclament de ces études lorsqu’ils affirment dans la presse financière, et probablement aussi à l’oreille de leurs parlementaires préférés, que le phénomène du «trop important pour faire faillite» est désormais contenu et qu’il est maintenant temps que les régulateurs se retirent.

Une idée périlleuse, et pour plusieurs raisons. Pour commencer, l’étude du FMI tout comme les études similaires démontrent que la probabilité d’un renflouement au cours de la durée des obligations déjà émises par les banques est effectivement plus faible aujourd’hui. Mais aucune étude ne précise pourquoi.

Un amoindrissement du risque de renflouement pourrait exprimer la perception selon laquelle la réglementation en place serait appropriée et complète; ou que les participants des marchés obligataires attendent peut-être que les nouvelles réglementations comme les tests de stress terminent le travail. Ces études nous disent peut-être que les investisseurs estiment que les régulateurs sont au front et bénéficient d’un soutien politique suffisant pour mettre en place les protections supplémentaires; ou ils estiment que l’économie est actuellement assez forte, ce qui impliquerait que les banques ne feront pas faillite avant l’échéance des obligations d’ici quelques années.

La seconde raison pour laquelle les régulateurs ne devraient pas ménager leurs efforts dans la poursuite de leur action intelligente est que l’étude se concentre sur la dette à long terme. Mais ce n’est pas là qu’il faut regarder aujourd’hui, parce que les régulateurs se positionnent sur la dette pour encaisser le choc en cas d’effondrement tout en rendant la dette à court terme des banques extrêmement profitable – et tellement plus volatile – et le règlement des opérations de négoce mieux garanti. Les traders choisissent donc les banques trop importantes pour faire faillite, plutôt que des institutions de taille moyenne, comme contreparties de leurs échanges à court terme, ce qui entraîne l’explosion des résultats – et donc des profits – des grandes banques.
Il n’est pas aisé de mesurer le degré de stimulation sur la dette à court terme. Mais il sera très probablement très important. Le récent effort des grandes banques, mené par Citigroup, pour convaincre le Congrès américain d’abroger une disposition essentielle de la loi Dodd-Frank sur la réforme de Wall Street et la protection des consommateurs de 2010 qui les aurait obligés à opérer la majeure partie de leurs négoces à court terme avec des affiliés distants (qui ne sont pas trop importants pour faire faillite) renforce cette interprétation.
La troisième raison de se méfier de cette confiance des banquiers dans le supposé achèvement du processus de réglementation est qu’une fois qu’ils en seront convaincus, ils agiront en conséquence –moins craintifs d’une faillite et donc plus enclins à prendre des risques supplémentaires. Cela semble avoir été le cas avant la crise financière, et aucune raison commerciale ou psychologique ne permet de penser que cela ne se reproduira pas.

Les régulateurs ne doivent pas se laisser distraire par le lobbying des banquiers ou par les études qui ne mesurent ni le sursaut à court terme dont a profité le statut d’une banque trop importante pour faire faillite, ni à quel point cette perception de sécurité accrue peut être attribuée à la réglementation en place et aux attentes de réglementations supplémentaires. En l’absence de telles études, les régulateurs doivent compter sur leurs seuls jugement et intelligence. Si «trop important pour faire faillite» signifie aussi «trop important pour être réglementé», ce sentiment de sécurité accrue ne saurait durer très longtemps.

(*) Mark Roe est professeur à la Faculté de droit de Harvard.