Le Maroc doit être plus ambitieux dans ses réformes

«Peut mieux faire». C’est l’appréciation qui sied au Maroc si on interprète les conclusions du rapport de la Banque mondiale sur l’état d’avancement du cadre de partenariat stratégique 2010-2013. Subvention, emploi, climat des affaires, réformes… Simon Gray, directeur du département Maghreb, région MENA, de la Banque mondiale, souligne sans équivoque les domaines qu’il faut améliorer.

Quel regard portez-vous sur la mise en œuvre du Cadre de partenariat stratégique 2010-2013 ?  
Le bilan d’étape du Cadre de partenariat stratégique (CPS) entre la Banque mondiale et le gouvernement marocain a été présenté au Conseil d’administration de la banque en mai dernier. Il a confirmé que la mise en œuvre du programme était jusqu’ici globalement satisfaisante et que l’accomplissement de la plupart des objectifs visés devrait être attendu au terme du mandat actuel du CPS.  
Le bilan d’étape a confirmé la pertinence toujours d’actualité des axes de coopération du CPS, tout en se proposant de s’aligner davantage sur les priorités du programme du nouveau gouvernement, ainsi que sur la stratégie de la Banque mondiale prenant en considération la nouvelle donne dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA). Il s’agit notamment de répondre aux besoins de renforcement de la gouvernance et de la redevabilité d’une plus grande inclusion économique et sociale et aux appels des citoyens à plus de participation dans les décisions qui les affectent.  
Le bilan d’étape propose par ailleurs deux orientations à donner à la suite du programme de la banque : un appui à des réformes plus ambitieuses liées aux questions de gouvernance sectorielle, de participation citoyenne et de problématiques trans-sectorielles. Celles-ci concernent notamment le renforcement de la compétitivité pour relancer la croissance et la création d’emplois, la gouvernance, la protection sociale et la réforme des subventions, sans oublier le renforcement de l’inclusion sociale et économique des jeunes et des femmes en particulier. Le programme se focalisera d’autre part sur l’introduction d’approches multisectorielles devant établir les fondements permettant de consolider le programme sous le prochain CPS qui couvrira les années fiscales 2014-2017.

Ce bilan est très critique sur le traitement du chômage des jeunes. Pourquoi le Maroc a-t-il du mal à améliorer la situation?  
Les causes du chômage des jeunes sont multiples et difficiles à gérer au Maroc comme dans le reste du monde arabe, y compris dans des économies plus solides. La Banque mondiale travaille pour aider le gouvernement à hiérarchiser les priorités dans la politique de l’emploi. Notre étude intitulée “Promouvoir les opportunités et la participation des jeunes” apporte un diagnostic nuancé sur la situation du chômage, soulignant que le taux de chômage apporte une vision partielle sur l’exclusion des jeunes de la vie économique. En termes de chiffres absolus, par exemple, la plupart des jeunes sans emploi possèdent des niveaux d’instruction faibles ou ne sont pas instruits : presque 80% ont un niveau inférieur à l’enseignement secondaire, voire aucun niveau d’instruction et moins de 5% ont un niveau d’enseignement supérieur. Pourtant, les interventions en matière de politique de l’emploi au Maroc se sont concentrées à ce jour sur les diplômés chômeurs qui constituent une minorité parmi les jeunes chômeurs.
D’autre part, il faut également souligner l’impact très limité des programmes gouvernementaux ciblant les jeunes chômeurs dans leurs recherches d’emploi. A titre d’exemple, l’ANAPEC était méconnue chez la majorité des jeunes objet de l’enquête et seulement 8% des jeunes chômeurs interviewés avaient eu recours à ses services. Il faudrait donc élargir la cible des interventions aux jeunes moins éduqués et inactifs parce qu’ils constituent un groupe-clé en matière d’exclusion et assurer la redevabilité des interventions en matière d’emploi pour arriver à une performance plus satisfaisante.

Que faire ?
Améliorer la conjoncture de l’emploi des jeunes requiert la mise en place de mesures et réformes à mener en parallèle et de façon coordonnée. Certaines de ces réformes exigent un consensus des différentes parties prenantes (Etat, secteur privé, population active), ce qui peut prendre du temps. Cependant, les acteurs qui ont le plus intérêt au changement sont assez mal représentés dans le dialogue social (typiquement les travailleurs dans le secteur informel, principal employeur des jeunes). Parmi ces mesures et réformes, nous pouvons citer celles qui auront un impact sur l’essor d’un secteur privé plus dynamique et créateur de bons emplois. A titre d’exemple, la législation du travail devrait être assouplie pour permettre aux jeunes d’accéder plus facilement au marché de l’emploi formel. Il faudrait d’autre part engager des réformes pour que les qualifications produites par l’ensemble du système éducatif correspondent aux besoins du marché du travail. La plupart des jeunes qualifiés préfèrent se tourner vers le secteur public en raison des nombreux avantages qui lui sont associés. Cet état de fait a aussi des répercussions sur le système éducatif qui donne la priorité aux compétences recherchées par le secteur public au détriment de celles requises par le secteur privé, pourtant principal employeur de main-d’œuvre. Il serait donc souhaitable d’aligner les avantages du secteur public sur ceux existant dans le secteur privé. Enfin, une collaboration plus étroite entre les universités et le secteur privé favoriserait non seulement l’élaboration de cursus plus adaptés, mais aiderait également les étudiants à prendre des décisions plus réfléchies concernant le choix de leurs études.  

Dans le rapport d’étape la Banque mondiale parle de «réformes plus crédibles». Pouvez-vous être plus précis ?  
La crédibilité n’est pas quelque chose qui se déclare ou qui se légifère. La crédibilité, que ce soit en matière de politique monétaire, budgétaire ou tout autre domaine d’intervention de l’Etat, ne s’acquiert qu’avec la démonstration au cours du temps que les objectifs annoncés et poursuivis par les autorités publiques sont effectivement atteints. La crédibilité nécessite tout d’abord cohérence et lisibilité dans l’action de l’Etat. Lorsque les politiques publiques répondent à des autorités ou des tutelles non coordonnées, la crédibilité est mise en cause dès la conception des projets de réforme. La crédibilité nécessite ensuite une responsabilité dans la mise en œuvre des décisions prises. Il n’est pas suffisant d’annoncer telle ou telle réforme ou même de faire voter telle ou telle loi pour que le décideur politique gagne en crédibilité. Il doit aussi assurer la mise en œuvre complète de la réforme ou des décrets d’application des nouvelles lois selon un calendrier pré-établi.
A travers la nouvelle Constitution, le Maroc s’est doté de nouveaux principes institutionnels garants d’une plus grande cohérence, responsabilité et autorité des pouvoirs publics. Les acteurs politiques auraient donc intérêt à saisir ces nouvelles opportunités constitutionnelles pour démontrer leur volonté de réforme et obtenir des résultats tangibles et perceptibles par la population. Alors, sans aucun doute, les réformes gagneront en crédibilité.
 
Justement, à propos de l’IDH, vous dites aussi que le Maroc est à la traîne par rapport à ses voisins. Est-ce dû à la lenteur des réformes ?  
L’Indice du développement humain (IDH) qui couvre les indicateurs associés à l’éducation, la santé et le niveau de revenu est lié à un certain nombre de contraintes, qui peuvent varier de la qualité des infrastructures à la formation des ressources humaines ou encore à la gestion des services sociaux. Le Maroc a réalisé des avancées relatives dans ce domaine au cours des dernières décennies, bien qu’elles restent faibles, comparativement à des pays voisins, tels que l’Algérie et la Tunisie ou égales, si l’on compare le Maroc avec des pays comme l’Egypte et la Jordanie.
Dans le domaine de l’enseignement scolaire, le Maroc a fait des progrès très importants surtout en matière d’accès –les taux de scolarisation, y compris celui des filles en milieu rural, s’élèvent aujourd’hui à plus de 95%. Il est vrai cependant que plus d’efforts devraient être déployés dans la généralisation de l’enseignement secondaire –collégial et qualifiant– pour les filles comme pour les garçons, et dans l’amélioration de la qualité des acquis scolaires, ce qui exige une attention toute particulière à la pratique de l’enseignant en salle de classe, à la gestion de l’établissement scolaire et à l’évaluation des acquis scolaires.
Dans le secteur de la santé, l’état de santé de la population marocaine s’est quant à lui rapidement amélioré au cours de la dernière décennie.
La baisse du taux de mortalité maternelle et du ratio de mortalité infantile a en particulier été rapide au regard de celle d’autres pays comparables de la région, tels que l’Egypte, la Jordanie ou la Tunisie. Le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans s’élève selon les dernières estimations du Haut commissariat au plan à 36 pour 1 000 naissances vivantes contre 47 au début des années 2000. Le ratio de mortalité maternelle est quant à lui d’environ 110 pour 100 000 naissances vivantes, contre 227 au début des années 2000. Les indicateurs de santé du Maroc étaient initialement très défavorables, ils restent toutefois moins bons que ceux de ces pays.
Il s’agit donc de mener des politiques concertées et globales, mettant l’accent sur la qualité des services sociaux et sur un accès équitable à ces services, de façon à harmoniser le niveau de développement humain à travers le territoire national.

Des progrès ont été réalisés notamment dans le domaine de la santé, secteur que vous considérez pourtant comme l’un des moins avancés dans la mise en œuvre des réformes. Comment expliquez-vous ce paradoxe ?  
Le secteur de la santé a connu d’importantes réformes au cours des dernières années, telles que le renforcement de la lutte contre la mortalité maternelle et infantile ou encore le lancement du Ramed à travers un programme pilote en 2008 et sa généralisation en 2012. Comme le souligne le rapport à mi-parcours du CPS, la Banque mondiale, bien que n’ayant pas appuyé le secteur à travers des prêts, a toutefois mené un certain nombre de travaux analytiques à la demande du ministère de tutelle, tels que l’enquête auprès des usagers des établissements de santé, la revue des dépenses publiques de santé, l’enquête de suivi des dépenses publiques et l’enquête auprès des établissements de soins de santé de base notamment.
Le secteur de la santé reste aujourd’hui confronté à des défis majeurs, liés entre autres à des capacités de gestion à renforcer. La question de la formation, du recrutement et d’une meilleure gestion (y compris une répartition plus équitable) des ressources humaines sont en particulier nécessaires pour relever le niveau du service rendu au citoyen et améliorer la couverture et la qualité des établissements de santé à travers le territoire national. Améliorer l’accès à des soins de qualité pour toute la population suppose également une refonte de la politique du médicament, ainsi que la promotion de la prévention des maladies non-transmissibles. La gouvernance du secteur pourrait en outre être améliorée afin de faire émerger une «démocratisation sanitaire», ce qui fait partie des objectifs affichés à plusieurs reprises par le ministère de la santé. La Banque mondiale est disposée à appuyer les réformes du secteur dans les années à venir si les pouvoirs publics le souhaitent.

Il y a un autre paradoxe qui apparaît dans votre bilan : les fondamentaux sont en amélioration (croissance moyenne bonne, dette en baisse, inflation faible…), mais l’impact social faible. Pourquoi ?  
Le paradoxe n’est qu’apparent. Effectivement, au cours de la décennie passée le Maroc a mis en œuvre des politiques macroéconomiques relativement saines qui ont permis d’accélérer le taux de croissance de l’économie, de maintenir une inflation faible, d’augmenter les réserves de change à un niveau confortable et de faire reculer la pauvreté de manière significative. Ces bons fondamentaux ont par ailleurs permis au Maroc d’obtenir en août 2012 un accord avec le FMI au titre de la Ligne de précaution et de liquidité (LPL), dont l’objectif est de protéger le pays contre des chocs extérieurs.
Ceci étant, de bons fondamentaux macroéconomiques ne sont qu’une condition nécessaire à l’amélioration du niveau de vie et au progrès social. Ils ne sont pas une condition suffisante. Pour favoriser une réelle émergence économique –telle que celle enregistrée par un certain nombre de pays asiatiques– la bonne gestion macroéconomique doit s’accompagner de réformes profondes visant à faciliter la transformation de l’économie. Cela implique la création d’entreprises à plus forte valeur ajoutée, le développement d’emplois plus productifs ou la promotion de l’investissement dans de nouveaux secteurs manufacturiers ou de services. Cela requiert également des chantiers fondamentaux pour relancer l’économie. Il n’est jamais facile pour un employé de perdre son emploi ou pour un employeur de fermer son entreprise. Mais lutter contre ce processus de transformation revient à lutter contre le développement économique lui-même. Le principe Schumpétérien dit de “destruction créatrice” reste en effet au cœur du développement économique. Le Maroc doit maintenant s’atteler à ces réformes essentielles tout en maintenant ses fondamentaux macroéconomiques. Le progrès social sera alors au coin de la rue.

Vous dites également que l’économie n’est pas suffisamment concurrentielle (existence de monopoles, cartels et intérêts particuliers) … Quels sont les secteurs que vous ciblez ?  
Depuis une décennie, le Maroc a entamé des réformes prometteuses pour libéraliser des secteurs aussi importants que celui des transports, de l’énergie et des télécommunications et ouvrir le pays au commerce extérieur. Toutefois, ces libéralisations n’ont pas systématiquement été accompagnées d’un accroissement de la concurrence entre les opérateurs. Identifier les secteurs les plus concernés demanderait une analyse précise de chaque pan de l’économie marocaine.
Sans aller jusque-là, on peut se référer aux rapports et aux avis du Conseil de la concurrence sur la téléphonie mobile, les grandes et moyennes surfaces, l’industrie pharmaceutique, le crédit à la consommation, le transport routier, et plus récemment sur les professions libérales réglementées, pour comprendre que les secteurs concernés sont très divers et que le niveau de restriction à la libre concurrence est variable et souvent le résultat d’un historique spécifique. Il ne s’agit donc pas de pointer plus particulièrement tel ou tel secteur, mais de souligner que cet historique est de toute manière appelé à évoluer au fur et à mesure de l’intégration du Maroc dans le commerce mondial.  
A cet égard, la nouvelle Constitution a consacré dans son article 35 le principe de la libre concurrence et habilité le Conseil de la concurrence, en tant qu’institution indépendante, à assurer la transparence et l’équité dans les relations économiques. La mise en œuvre effective de ce mandat passera en premier lieu par la finalisation et l’adoption par le Parlement de la nouvelle loi relative au Conseil de la concurrence lui-même, et la modification de la Loi sur la liberté des prix et la concurrence. Ces projets de loi visent à transformer le Conseil de la concurrence, actuellement une institution aux attributions consultatives, en une véritable autorité indépendante ayant le pouvoir d’enquêter et de sanctionner les pratiques anticoncurrentielles et de contrôler les opérations de concentration et les monopoles. Il appartiendra au législateur de veiller à ce que le Conseil de la concurrence conserve son indépendance et ses pouvoirs. La question des moyens conférés au conseil est également essentielle. Une fois la loi adoptée, son efficacité sera testée par la capacité opérationnelle du conseil à mettre concrètement en œuvre ses nouvelles prérogatives et résoudre les problèmes de concurrence dans des secteurs clés.

«Le Maroc doit s’appuyer sur des réformes fondamentales de son économie plutôt que sur des dépenses supplémentaires». Que voulez-vous dire exactement ?  
Comme je le soulignais, l’enjeu majeur pour l’avenir du Maroc, comme pour celui de nombreux pays de la sous-région, est de trouver un consensus politique large autour de la mise en œuvre de réformes profondes. Même si l’Etat a une responsabilité fondamentale pour réglementer les marchés, fournir des infrastructures publiques de qualité et assurer une protection sociale décente, il ne peut pas créer le développement économique à lui tout seul. Il peut en revanche créer les conditions pour que le secteur privé puisse s’épanouir. Cela nécessite rarement de dépenses supplémentaires, mais plutôt la mise en place d’un environnement des affaires et d’un climat de l’investissement favorables à la création de richesse. L’ouverture au commerce et à la finance internationale, la promotion d’une concurrence libre et non faussée dans tous les secteurs d’activité et la bonne gouvernance économique sont autant de leviers pour augmenter la croissance potentielle à long terme du Maroc.

Si on comprend bien, l’arrêt des subventions est un mal nécessaire. Cependant, à l’instar du gouvernement, vous semblez redouter un changement brutal. Sur quelle période peut-on réaliser cette réforme ?  
L’expérience internationale montre que les réformes progressives ont tendance à mieux réussir car elles laissent le temps nécessaire pour mener les consultations avec les parties prenantes et mettre en œuvre les campagnes de communication et des programmes permettant d’éviter les impacts négatifs sur les populations pauvres et vulnérables.
Cependant, le rythme de cette réforme dépend du contexte de chaque pays. Il existe des pressions qui peuvent précipiter la réforme, comme un déficit budgétaire conséquent qui peut exiger de réduire fortement les subventions budgétivores. Le gouvernement a déjà amorcé ce processus progressif en juin 2012 en augmentant les prix des carburants. Etant donné la conjoncture actuelle, nous pensons que la mise en œuvre de ce processus devrait être accélérée.