La réforme du système de rémunération des fonctionnaires est-elle enterrée ?

Voici deux chiffres qui expriment, mieux que ne le ferait un long discours, la réalité de la fonction publique au Maroc : entre 2008 et 2016, la masse salariale a augmenté de près de 60%, alors que l’effectif des fonctionnaires civils, sur la même période, n’a, lui, progressé que de 9%. Résultat mécanique de cette évolution, le salaire net moyen dans la fonction publique étatique a atteint 7700 DH par mois en 2016, en hausse de 51,6% par rapport à 2006, tandis que le taux d’administration (soit le nombre de fonctionnaires civils pour 1 000 habitants) se situe à quelque 17‰. C’est la Cour des comptes, dans son rapport sur l’évaluation du système de la fonction publique, publié il y a une dizaine de jours, qui a livré ces statistiques.

Ainsi, il apparaît clairement que le taux d’administration au Maroc est relativement faible comparé à ce que l’on peut observer ailleurs. Certes, le taux de 17‰ concerne seulement la fonction publique étatique, mais même en tenant compte des fonctionnaires exerçant au niveau territorial et qui sont au nombre de 147 637, le taux d’administration au Maroc demeure toujours faible en comparaison internationale : un peu plus de 21‰ contre 44‰ en Tunisie, 50‰ en Egypte, 80‰ en France… On y intégrerait les 129 545 agents opérant dans les établissements publics que le taux global d’administration (25‰) resterait encore en dessous de ceux des pays ci-dessus mentionnés. En d’autres termes, l’idée selon laquelle la fonction publique serait pléthorique ne tient pas une seconde. Le Maroc aurait même besoin de davantage de fonctionnaires qu’il n’en a aujourd’hui ; surtout au vu de la forte concentration des effectifs dans certaines régions, comme la région Rabat-Salé-Kénitra, par exemple, qui connaît un taux d’administration de 28‰, largement au-dessus de la moyenne nationale (qui est de 17‰). Une région comme Marrakech-Safi, en revanche, a le taux d’administration le plus faible avec 13,5 fonctionnaires pour 1000.

Les indemnités représentent 68% du salaire des fonctionnaires

En définitive, tous ces chiffres amènent la Cour des comptes à ce constat, certes pas vraiment nouveau mais néanmoins assez paradoxal, que la masse salariale est en constante progression alors même que les effectifs sont sur une tendance de stagnation.

En termes encore plus simples, le niveau des dépenses de personnel ne paraît pas corrélé au nombre de fonctionnaires en exercice, d’où il résulte que ces derniers perçoivent des rémunérations jugées élevées. «Le Maroc s’offre une fonction publique qui dépasse les moyens de son économie (…)», sans que, de surcroît, cela améliore l’image qu’ont les citoyens de l’administration, assène la Cour des comptes. Et celle-ci de suggérer un certain nombre de pistes qui lui paraissent de nature à remédier aux dysfonctionnements constatés. Parmi ces pistes, il y a la réforme du système de rémunération et de celui d’évaluation et de promotion.

Il y a environ huit ans de cela, une étude avait été confiée par le ministère de la modernisation des secteurs publics (actuellement ministère de la réforme de l’administration et de la fonction publique) à un groupement de bureaux d’études français, Hewitt-Demos, pour concevoir un nouveau système de rémunération dans la fonction publique marocaine. Ce travail, à vrai dire, entrait dans le cadre d’un vaste chantier de réforme de l’administration, et la refonte du système de rémunération, qui en constituait un axe majeur, répondait à l’objectif de modernisation de la gestion prévisionnelle des ressources humaines, d’amélioration de la transparence et de l’équité des systèmes de rémunération et de promotion des fonctionnaires et, bien sûr, de maîtrise de l’évolution de la masse salariale.

Grosso modo, l’économie générale de la réforme agréée par le comité de pilotage de l’étude en question, en l’occurrence le ministère de la modernisation des secteurs publics et celui de l’économie et des finances, peut être résumée en deux points principaux. Le premier point consistait à faire dépendre la rémunération davantage de l’emploi (ou de la fonction) que du grade. Pour ce faire, il fallait d’abord mettre au point un référentiel des emplois et des compétences (REC). C’est fait. Le second point de l’étude, lui, proposait rien de moins que d’inverser la structure actuelle de la rémunération en donnant plus de poids au traitement de base. Il faut rappeler, à cet égard, que la rémunération d’un fonctionnaire civil est, aujourd’hui encore, composée de trois éléments principaux d’inégale importance : le traitement de base (28%), le régime indemnitaire (68%) et, suivant les cas, l’indemnité de résidence (4%). Mais on peut considérer que, globalement, les indemnités représentent 72% du salaire statutaire des fonctionnaires. Cette structure de rémunération, qui donne la prééminence aux indemnités aux dépens du traitement de base, on ne la retrouve ni dans le secteur privé, ni même dans la fonction publique dans d’autres pays. Partout, le salaire de base représente entre 80% et 85% de la rémunération et les indemnités 15% à 20%.

Un système à l’origine des difficultés de la CMR

Cette architecture du salaire dans la fonction publique, nous dit la Cour des comptes, est source à la fois d’iniquité et d’inefficacité. D’iniquité, car des fonctionnaires ayant le même grade mais appartenant à des corps différents perçoivent des salaires inégaux. Exemple : les ingénieurs sont mieux rémunérés que les administrateurs même si tous deux effectuent les mêmes tâches. Plus généralement, l’iniquité se manifeste par le fait que l’écart entre le salaire minimum et le salaire maximum est de 1 pour 21.

A cela, on peut ajouter que cette structure des rémunérations serait également, au moins en partie, responsable des difficultés que connaît la CMR, un régime assez largement généreux mais dont les ressources, à savoir les cotisations des fonctionnaires, sont néanmoins assises sur le traitement de base, soit la fraction la plus faible de la rémunération. Il n’est pas étonnant dans ces conditions que des fonctionnaires partent à la retraite avec quasiment le même salaire que celui qu’ils touchaient lorsqu’ils étaient encore actifs. Inutile de rappeler que dans le secteur privé, un retraité perçoit au mieux une pension de 4 200 DH par mois, et un petit «chouia» s’il a de la chance, c’est-à-dire si son employeur a eu la bonne idée ou les moyens de s’affilier au régime complémentaire de la CIMR.

Bref, le groupement Dewitt-Demos proposait, il y a donc huit ans, d’inverser le poids de chaque composante de la rémunération : 72% pour le traitement de base et 28% pour les indemnités. Et cependant, pour pouvoir mettre en œuvre cette réforme, il fallait préalablement réviser le statut général de la fonction publique (SGFP). Car la structure de la rémunération, à triple composante, telle qu’elle existe aujourd’hui encore, est fixée dans le SGFP. En outre, celui-ci ne connaît pas et ne reconnaît pas la notion d’emploi ou de performance dans l’administration, il n’y a que le grade qui compte.

Autre préalable à la refonte du système de rémunération : la révision de l’article 44 de la loi n° 011.71 du 30 décembre 1971. Cet article stipule que toute augmentation du traitement de base de la rémunération des fonctionnaires en activité doit automatiquement bénéficier aux pensions de retraites, aux pensions d’ayants droit et même aux pension d’invalidité. Trop lourd pour la CMR? C’est pourquoi le bureau d’études avait proposé de modifier cet article et d’indexer les pensions non pas sur le traitement de base mais sur d’autres éléments, comme l’inflation par exemple. Le coût global de la réforme du système de rémunération était chiffré à un peu moins de 600 millions de DH tout au long de son déploiement, étalé sur six ans. C’est infiniment moins que les hausses de la masse salariale enregistrées depuis.

Mais pourquoi la révision du SGFP n’a pas été enclenchée, sachant qu’elle conditionnait celle du système de rémunération ? Pourtant, des propositions de refonte de ce SGFP ont été faites par les différents ministres qui se sont succédé à la tête du département de la fonction publique, lesquelles propositions ont même été annoncées au Parlement ! Il faut croire que l’administration, ici comme ailleurs, n’aime pas trop se faire bousculer. Le fonctionnaire, presque par essence, est prudent, mais les gouvernements successifs, depuis maintenant près d’une dizaine d’années que le projet est dans les cartons de l’administration, en ont-ils voulu vraiment ?