Où va l’argent des communes ?

Au moment où les collectivités locales sont en première ligne sur le front du développement humain avec l’INDH, d’aucuns s’interrogent sur leur capacité à être un véritable acteur du développement. En effet, l’initiative lancée en mai dernier est venue mettre à nu l’état des déficits sociaux dont souffrent les communes, surtout rurales, en matière de services de base, d’infrastructures… Elle a aussi servi de catalyseur à un diagnostic qui a mis en évidence l’inertie des collectivités quand il s’agit de faire du développement économique.

Pourtant, les moyens ne font pas défaut. Les collectivités locales devraient encaisser près de 17 milliards de DH en 2006 contre 16 en 2005 et 15 milliards en 2004. Dans le projet de Loi de finances 2006, leur part dans le produit de la TVA est de 10,66 milliards de DH contre 9,2 milliards en 2005. S’y ajoutent quelque 5,5 milliards de DH au titre des autres ressources comme la taxe d’édilité, la taxe urbaine, la patente ainsi que les autres taxes et impôts locaux. L’on peut alors raisonnablement chercher à savoir où va tout cet argent d’autant plus que les budgets des collectivités locales pèsent tout de même très lourd dans celui de l’Etat. La preuve, selon des estimations du ministère des Finances, ils représentent près de 4 % du PIB et 14 % du budget de l’Etat. Mieux (ou pire !), entre 1976 et 2003, les budgets des collectivités ont été multipliés par 15 au moment où celui de l’Etat n’a été multiplié que par 6 sur la même période. Comment, malgré l’ampleur des moyens financiers mis à la disposition des collectivités, on en est arrivé à enregistrer des déficits patents ? Où va l’argent des communes, comment est-il dépensé ?

10,6 milliards de DH pour 300 collectivités et 3 milliards pour les 1 300 autres
Les finances des collectivités locales obéissent en fait à un système des plus complexes. En effet, s’ils relèvent depuis toujours du ministère de l’Intérieur, leurs moyens financiers restent également sous la tutelle de la direction du budget (ministère des finances) pour certaines d’entre elles, et celle de la Trésorerie générale du Royaume pour d’autres. En fonction des étapes (préparation, approbation, exécution ou contrôle) et en fonction de la catégorie de la collectivité (urbaine ou rurale) les procédures changent et les intervenants aussi. A tout ce monde, il faut ajouter l’action au niveau local du gouverneur ou du wali, du receveur ou du trésorier régional. Les chiffres globaux consolidés au niveau central, heureusement, par le ministère des Finances et celui de l’Intérieur permettent de comprendre.
Premier constat : le chiffre global des dépenses des collectivités locales, malgré son importance, cache en fait une disparité flagrante. En 2004, les 1 574 collectivités locales existant au Maroc (voir tableau en page 11) ont dépensé pour l’équivalent de 14,2 milliards de DH au titre des budgets principaux auxquels se rajoutent 800 MDH au titre des comptes spéciaux. Cependant, 75 % de cette enveloppe, soit environ 10,6 milliards, n’a profité qu’à 276 collectivités, soit 17,5 % du nombre total. Ces 276 collectivités comprennent les 16 régions, les 61 préfectures et provinces et les 199 communes urbaines. En un mot, ce sont les villes qui accaparent les 3/4 des ressources. Le reste, à savoir 3 milliards de DH représentant 25% de l’enveloppe globale, est réparti entre les 1 298 communes rurales. Autre disparité, celle du budget affecté par région (voir encadré en page 10). Un exemple, les ressources affectées au Grand Casablanca (2,6 milliards de DH) sont 8 fois supérieures à celles dont bénéficient Laâyoune-Boujdour (315 MDH). Mais le gap est illusoire dans ce cas car, en fait, la dépense par habitant, dans le sud, est de loin supérieure à celle enregistrée pour les autres régions (voir tableau en page 11). Pour les spécialistes des finances locales, contactés par La Vie éco, notamment au sein de la direction du budget et de la TGR, il ne faut pas s’étonner outre mesure de telles différences car, à l’origine, les budgets des collectivités locales sont établis de telle sorte que l’équilibre est toujours, ou presque, préservé entre les dépenses et les recettes d’une collectivité. Car il faut savoir, rappellent-ils, que l’argent des collectivités locales provient en grande majorité de taxes et impôts nationaux dont une partie est affectée chaque année aux dépenses des collectivités. Le plus gros de la cagnotte est prélevé sur les recettes de la TVA. Le principe budgétaire est simple : chaque année l’Etat prélève 30 % des recettes de la TVA et les destine aux budgets des collectivités. L’enveloppe globale est répartie par la suite de manière, dit-on, la plus équitable possible en fonction de critères objectifs comme l’étendue du territoire, le nombre d’habitants et le potentiel fiscal. Si les deux premiers critères tendent, en effet, à assurer une répartition plus égale, le troisième, en revanche, reflète un souci d’équité dans la mesure où la quote-part de chaque commune dépend aussi de sa contribution économique.

10,5 milliards pour le fonctionnement et seulement 4,5 pour l’investissement
Ainsi, le potentiel fiscal est mesuré tout simplement par le volume d’impôts et taxes que procurent les agents économiques opérant au sein de la commune.
A l’instar de la TVA, le même principe est valable pour la taxe urbaine, la taxe d’édilité et la patente. En 2004, pour les quatre impôts, appelés « ressources affectées», 10 milliards de DH sur des recettes totales de 16,4 milliards de DH sont allés aux collectivités locales. Mais à côté de ces ressources, affectées par l’Etat, les collectivités locales disposent d’une autre manne que sont les 42 impôts et taxes locaux qui ont rapporté 4,7 milliards de DH. Avec cette manne, il n’est pas étonnant d’apprendre que de plus en plus de communes présentent, aujourd’hui, un budget excédentaire. Mais, pour autant, cela ne fait qu’accentuer le mystère. Car si les ressources mises à la disposition des collectivités locales arrivent à dépasser leurs dépenses, par quoi peut-on expliquer l’état de délabrement et les déficits dont elles souffrent ? Il faut chercher la réponse dans la structure des dépenses. En effet, il faut savoir que sur les 15 milliards dépensés en 2004, par exemple, environ 10,5 milliards, soit 70%, vont dans les dépenses de fonctionnement. Pire. Selon les chiffres de la Direction du budget (ministère des Finances), pour 276 communes urbaines, préfectures, provinces et régions (les plus riches), 80 % des dépenses globales sont des dépenses de fonctionnement. Enfin, sur les dépenses de fonctionnement, on apprend que la part du lion revient aux dépenses du personnel qui ont pompé 5,1 milliards de DH en 2004, soit près de 42% des dépenses de fonctionnement. A côté des salaires, d’autres grosses rubriques viennent s’ajouter notamment les frais divers de gestion (eau, électricité, téléphone, entretien du parc auto, éclairage public) qui représentent 1,6 milliard de DH, les emprunts qu’il faut rembourser au Fonds d’équipement communal (FEC) pour un milliard de DH et, enfin, un montant de 3,2 milliards de DH que doivent verser les communes de plus en plus nombreuses à faire appel à des entreprises privées pour la gestion des déchets solides. Résultat : sur des dépenses totales de 15 milliards de DH pour les 1 574 collectivités locales, seuls 4,5 milliards peuvent être consacrés à l’investissement. Autant dire rien eu égard aux besoins. Pourtant, comme on l’assure du côté du ministère des Finances, ce sont là des dépenses obligatoires car il est impossible de ne pas payer les salaires des agents, les factures d’eau et d’électricité ou encore les annuités du FEC. Solution: rationaliser. Or, si les présidents de communes et présidents de conseils de villes peuvent, effectivement, faire des économies sur les factures et les consommations, ils sont en revanche impuissants face au problème des salaires. Et ce n’est pas un hasard si aujourd’hui les pouvoirs publics envisagent sérieusement une opération de départ volontaire dans les collectivités locales.

148 300 fonctionnaires !
Une opération qui entre, en fait, dans le cadre d’un chantier plus large, celui de la réforme de la Fonction publique locale. A ce titre, quelques chiffres s’imposent. Aujourd’hui, les fonctionnaires des collectivités locales sont au nombre de 148 300 environ dont 14 000 cadres seulement, ce qui donne un taux d’encadrement très faible de 9,4 % alors que 71% des effectifs sont constitués d’agents d’exécution et d’ouvriers. Autant dire qu’avec de tels effectifs présentant un double problème de nombre et de profils, toute réforme de la gestion locale serait vaine. Cela dit, il ne s’agit pas là du seul obstacle. Deux autres chantiers sont ouverts depuis des années et semblent plus avancés. Le premier concerne la fiscalité locale. Aujourd’hui, en plus d’être trop nombreux, une quarantaine en tout, les taxes et impôts locaux contribuent faiblement aux ressources des collectivités locales qui restent largement dominées par les concours de l’Etat (TVA, taxe urbaine, taxe d’édilité et patente). A cela il faut ajouter la faible capacité des collectivités à recouvrir leur dû auprès des contribuables. Le second et non des moindres concerne l’allègement et la simplification de l’organisation financière et comptable des collectivités locales. Pour ce volet, si des avancées ont été, certes, réalisées en termes d’allègement des procédures d’approbation des budgets, il n’en reste pas moins que le problème de la triple tutelle reste posé. L’approbation des budgets des collectivités relève du ministère de l’Intérieur, mais avec un droit de regard de la Direction du budget pour les communes urbaines et celui de la TGR pour les rurales. L’exécution et le suivi relèvent de ces deux mêmes directions. Au niveau local, c’est le receveur (TGR) qui joue le rôle du comptable et de contrôleur. A cela s’ajoute, bien entendu, un droit de regard du gouverneur dont relève territorialement la collectivité locale. Sans oublier le cas de certaines dépenses exceptionnelles et non prévues au budget pour lesquelles les communes ont besoin d’avoir l’aval du ministère de l’Intérieur avant d’obtenir un visa du ministère des Finances. Si toutes les administrations concernées sont d’accord quant à la nécessité d’alléger cet arsenal, elles le sont moins sur la tutelle financière traditionnellement exercée par le ministère des Finances, toujours peu appréciée par les responsables du ministère de l’Intérieur. Espérons seulement que cette vieille et éternelle querelle entre les deux administrations n’entravera pas une réforme aujourd’hui vitale pour le pays.

Avec un budget de 2 milliards de DH, la Ville de Casablanca absorbe 13% des ressources allouées aux collectivités locales.

régions riches et régions pauvres
Toujours dans le registre des disparités mais cette fois-ci spatiales. Sur les 16 régions du pays, 5 d’entre elles accaparent à elles seules près de 7,6 milliards de DH de dépenses, soit plus de la moitié de l’enveloppe globale. La palme d’or revient, comme on le sait déjà, au Grand Casablanca, avec des dépenses qui ont atteint, en 2004, près de 2,6 milliards de DH. Viennent ensuite les régions de Rabat-Salé Zemmour-Zaër avec 1,6 milliard, Souss Massa-Draa avec 1,2 milliard, Marrakech-Tensift avec 1,1 milliard et Tanger-Tétouan avec 1 milliard de DH. En fin de liste, on trouve les régions les moins dotées comme Oued Eddahab-Lagouira (120 MDH seulement), Laâyoune-Boujdour (315 MDH) et Guelmim-Esmara (345 MDH)

Budgets : qui fait quoi ?
La préparation du budget des collectivités locales commence au mois de septembre avec la diffusion par le ministère de l’Intérieur auprès des walis et gouverneurs des préfectures et provinces et des présidents des conseils communaux de la circulaire fixant les orientations afférentes à la préparation des budgets, explicitée par une note de service de la Trésorerie générale du Royaume (TGR).
Le projet de budget est préparé par le wali ou le gouverneur pour les régions, les préfectures et provinces et par le conseil communal pour les communes en collaboration avec le receveur communal.
Le projet de budget est présenté ensuite au vote du conseil au début de la session ordinaire du mois d’octobre.
Après le vote, le budget est présenté pour approbation au ministre de l’Intérieur après visa du ministre des Finances et de la Privatisation au plus tard le 15 novembre pour les régions, préfectures et provinces et les communes urbaines et le 30 novembre pour les communes rurales.
Pour les régions, préfectures et provinces et les communes urbaines, le budget est approuvé par le ministère de l’intérieur après visa du ministère des finances.
Pour les communes rurales l’approbation et le visa du budget sont assurés respectivement par le gouverneur et le trésorier régional, préfectoral ou provincial (TR/TPP) agissant sur délégation du ministre de l’Intérieur et du ministre des Finances et de la Privatisation.
Une fois voté et approuvé, le budget constitue un document financier obligatoire qui doit être strictement appliqué. Son exécution relève de l’ordonnateur (président de commune, wali ou gouverneur) ou un mandataire et du comptable public en la personne du receveur communal en sa qualité de contrôleur des engagements de la dépense. Ce dernier, dans le cas des dépenses par exemple, contrôle la régularité des opérations administratives devant précéder l’émission d’un mandat de paiement pour le compte de la commune au profit d’un tiers.
Le contrôle a priori de l’exécution du budget est exercé par la tutelle lors de l’approbation du budget et le receveur lors du paiement.
Le contrôle a posteriori des ordonnateurs ou/et des comptables des collectivités locales (receveurs) est assuré par plusieurs organes : le ministère de l’Intérieur, l’IGF, la Cour des comptes et la TGR