L’impôt : Quelle légitimité ? Quel avenir ?

«L’impôt : Quelle légitimité ? Quel avenir ?». C’est le titre de la conférence organisée récemment par le Royal Golf d’Anfa. Cette conférence a été animée, magistralement et densément par le professeur Michel Bouvier, professeur à la Sorbonne, président de la Fondation internationale des finances publiques, directeur de la revue française de finances publiques et auteur de plusieurs ouvrages et manuels traduits en plusieurs langues. Tout aussi magistraux étaient les soins apportés à l’organisation de cette conférence. Ils portent le témoignage de la volonté des nouveaux dirigeants du RGAM, de rehausser le niveau des manifestations qu’ils organisent, intellectuelles notamment.

M. Bouvier a commencé par rappeler les fonctions de l’impôt et, partant, sa légitimité. Tour à tour, les fonctions économique, politique et sociale de l’impôt ont été survolées et, par itérations successives, développées. Pour sa fonction économique, la fiscalité est devenue, sous la pression des déficits des finances publiques, de moins en moins un instrument de politique économique et de plus en plus une source de recettes publiques. Cette fonction budgétaire de l’impôt a alors pris le pas sur les mécanismes de régulation, d’incitation économique que la fiscalité avait vocation à favoriser. Les fonctions politique et sociale de l’impôt deviennent quant à elles théoriques. Elles alimentent présentement des débats doctrinaux. Les expressions de citoyenneté, d’appartenance à la communauté, qui représentent la fonction politique de l’impôt ne sont plus vraiment de mise –à supposer qu’elles l’aient été  même en Occident. La fonction sociale qui, elle, tient à l’expression de solidarité, à la réduction des inégalités et donc à la dimension redistributive des richesses par le truchement de l’impôt, ne se porte guère mieux, loin s’en faut.

Que reste-t-il donc des fonctions classiques de l’impôt ? Sur quoi se fonde ou se fondera sa légitimité si la fonction économique a été brouillée, la fonction politique s’est avérée un leurre, et la fonction redistributive, de réduction des inégalités, donc sociale, est également inopérante? Une autre fonction, si l’on peut dire, marchande celle-là, s’est imposée : l’impôt comme coût du service public. Cette acception est paradoxalement la seule qui avait et qui a toujours eu droit de cité dans les pays en développement, au Maroc notamment. Au demeurant, la perception prépondérante tient à la contrepartie de l’impôt, ou l’impôt pour quel service public ? Peut-être que les contribuables marocains -et pas seulement- préfèrent s’en tenir à la contrepartie de l’impôt pour que leur posture rétive face à l’impôt ne soit pas considérée comme incivique par eux-mêmes. Ils scrutent l’inefficacité relative des politiques publiques et le «délabrement» de l’Etat providence pour blanchir leur inclinaison à l’élaboration de stratégies d’évitement de l’impôt. Or, il y a manifestement une volonté politique, au Maroc, pour infléchir ces politiques publiques et, mieux encore, pour les rationaliser, pour les moraliser. En outre, d’autres conditions paraissent suffisantes pour agir comme une force centripète qui canaliserait vers plus de civisme fiscal, en augmentant le consentement à l’impôt. Il s’agit notamment des incertitudes que fait planer le ralentissement économique et corollairement la «densification» du chômage, donc de la pauvreté, sur la stabilité lato sensu du Maroc. On observera à contrario que l’information qui peut être asymétrique entre les contribuables et les responsables publics ainsi que la détermination de ces derniers à prendre et à appliquer indistinctement des décisions justes et convaincantes sont également surveillées. Cette surveillance renvoie à la théorie des signaux des marchés financiers qui enseigne que les investisseurs, ici les contribuables, analysent la communication officielle qui doit être dépourvue d’ambiguïtés, «de non-dit assourdissant», ils analysent également les allocations des fonds publics, ils analysent enfin le comportement et la rectitude des managers, ici des gestionnaires des deniers publics. Les signaux que ceux-ci émettent (et non pas les discours qu’ils tiennent) sont décodés. Ils façonnent considérablement l’attitude face à l’impôt. Ces problèmes se posent plus particulièrement dans les pays en développement. 

Justice fiscale et avenir de l’impôt

L’impôt ne devrait pas être perçu comme le prix à payer pour un service public tangible, mais le prix pour davantage de solidarité, de stabilité, le prix pour la mise en place des conditions propres à une prospérité collective, le prix, enfin, pour consolider la sécurité juridique, donc économique. La poursuite de ces objectifs passe par une gouvernance publique rigoureuse, mais aussi par plus de justice sociale dont le préalable est précisément la justice fiscale.

Celle-ci demeure cependant insaisissable consécutivement aux anachronismes du droit fiscal, à l’extraversion des économies et à la forte propension, de nombre de contribuables, à tenter de se soustraire à l’impôt ou à le minorer considérablement. Pourtant le législateur avait veillé à poursuivre cet objectif de justice fiscale en sollicitant d’abord la capacité contributive des contribuables. Celle-ci ne fait pas seulement référence à l’importance des revenus, mais à l’utilité marginale décroissante à laquelle l’augmentation des revenus donnerait naissance lorsque les revenus atteignent un certain seuil. C’est-à-dire ce «point de satiété» au-delà duquel (il y a moins ou n’y a plus d’utilité) l’impôt s’emploie à capter «le surplus». Le point où il y a désutilité consécutive à l’utilité marginale décroissante, c’est-à-dire à la satisfaction additionnelle décroissante. La capacité contributive est alors sollicitée et justice est, voudrait-on croire, rendue à la société, sans accabler les contribuables dotés de cette faculté contributive. Si cette théorie est recevable s’agissant de la consommation des biens ou de services, on peut s’interroger sur sa validité lorsqu’il s’agit d’accumulation de revenus.

Dans le même ordre d’idées, la proportionnalité de l’impôt a paru, un temps, répondre au souci de justice fiscale. Elle a même semblé correspondre à une équité horizontale parce qu’il s’agit d’un même taux d’imposition qui fait que les contributions se font dans la même proportion de revenus donnant des valeurs absolues différentes (d’impôts à payer) à partir des mêmes valeurs relatives (de taux d’imposition). Les taux proportionnels représentent l’essentiel du dispositif fiscal.

Il est cependant apparu nécessaire, pour plus de justice fiscale, pour une équité dite verticale, d’introduire la progressivité de l’impôt. Le taux d’imposition variant, à la hausse, avec les revenus. Cet impôt progressif concerne principalement l’impôt sur le revenu. Cette forme d’imposition paraissait plus juste, plus à même de générer des effets redistributifs et de réductions des inégalités. Les libéraux, eux, estiment qu’une forte progressivité de l’impôt produirait des effets désincitatifs, des seuils d’indifférence qu’atteindraient ceux-là mêmes qui créent la richesse à redistribuer. Il peut s’ensuivre alors une démobilisation suite à une progressivité de l’impôt dissuasive. L’effort de travail ou d’investissement devenant plus imposé que gratifié.

On peut alors, au regard de ce qui précède, prendre la mesure de cette dimension évanescente, insaisissable rattachée à la notion de justice fiscale. Est-ce pour autant un objectif qu’il faudrait renoncer à poursuivre ? Assurément non ! S’en rapprocher appelle cependant de grandes réformes qui paraissent particulièrement laborieuses. Aujourd’hui, ce n’est pas véritablement un idéal de justice fiscal qui est poursuivi, au Maroc et ailleurs, à travers le durcissement de la fiscalité : élargissement ou reconstitution d’assiettes, coercition pour le recouvrement et multiplication des contrôles fiscaux. Ce sont plutôt des besoins budgétaires pressants à financer qui expliquent cette croisade. Il n’en demeure pas moins qu’il sera difficile, pour le rétablissement des équilibres financiers publics, de faire l’économie d’une réforme de l’Etat. Une réforme dans le sens d’une rationalisation de ses champs d’intervention, d’une contraction de son périmètre et donc de ses besoins de financement. La baisse des dépenses publiques qui s’ensuivra pourra faire place à une détente de la fiscalité, voire à une baisse des taux d’imposition et peut-être même à une plus grande adhésion, à un plus grand consentement à l’impôt. Ce pouvoir d’achat que l’Etat concédera aux agents économiques pourra, à son tour, se traduire par plus de consommation, plus d’investissement et, en définitive, plus de croissance et donc plus de recettes fiscales.

La question de l’avenir de l’impôt, elle, est encore balbutiante dans les pays en développement. Elle peut même sembler incongrue. La fiscalisation de leur économie n’ayant pas encore atteint son régime de croisière. Cependant, la mondialisation et son corollaire l’OMC auquel ces pays ont adhéré, leur a fait perdre des recettes publiques représentées par les droits de douane. L’exposition à la compétitivité internationale consécutive à l’adhésion à l’OMC et leur incapacité à opérer des redéploiements industriels a cantonné les économies, de nombre de ces pays, dans des activités primaires, sans grande valeur ajoutée à taxer. Elle a également fait place à une dégradation des termes de l’échange qui n’améliore pas non plus les finances publiques. Telles sont, avec les prix de transfert -ou les sur ou sous-facturations intra-groupes, c’est selon-, les évolutions qui ont impacté, si l’on peut dire, «l’avenir de l’impôt» dans les pays en développement. En revanche, pour les pays économiquement avancés, les problèmes relatifs à l’avenir de l’impôt se posent en termes cruciaux. En effet, la mondialisation, les délocalisations des personnes morales et physiques, la numérisation des économies, ou l’économie collaborative, multiplient les échappatoires à l’impôt en minorant la matière imposable ou, mieux encore, en la rendant très volatile. La «désharmonisation» fiscale facilite et amplifie le mouvement, faisant apparaître du même coup certains espaces économiques comme des paradis fiscaux et d’autres comme des enfers fiscaux. Ces évolutions ringardisent le droit fiscal dont le champ d’application ne peut s’étendre au-delà des frontières pour lesquelles il a été écrit. La fusion à l’envers entre Pfizer et Allargan en apporte le témoignage. Le nouvel ensemble aura sa résidence fiscale en Irlande (ou l’IS est à 12,5% contre 35% aux USA) et son siège opérationnel à New York. «Un manque à gagner» de plusieurs milliards de dollars va être enregistré par le gouvernement américain. Celui-ci a réagi en durcissant le droit des fusions. Mais ce n’est guère plus que des rustines. D’où l’impérieuse nécessité d’une modernisation du droit fiscal, d’une réflexion internationale profonde pour une nouvelle philosophie de l’impôt et de nouvelles formes d’imposition. L’OCDE a ouvert ce chantier qui a abouti à l’élaboration d’un plan de quinze mesures qui convergent vers la traque de l’évasion fiscale matérialisée par des pratiques d’érosion de la base imposable et de transferts des bénéfices.

En dernière analyse, s’interroger sur la légitimité de l’impôt, c’est s’interroger sur la légitimité de l’Etat. C’est dire la portée de cette interrogation et sa recevabilité. On peut débattre et même «combattre» (c’est le cas en France avec le ras-le-bol fiscal) leur étendue lorsqu’elle devient excessive, ou leur expression, lorsqu’elle est empreinte d’arrogance ou de pression, mais pas leur existence qui, elle, ne laisse place ni au débat ni au combat. Il y a un seuil incompressible de l’Etat -qui tient à ses fonctions régaliennes et au-delà- et de son principal mode de financement : l’impôt. Ce seuil obéit aux courants idéologiques qui le traversent : le libéralisme, le socialisme, le solidarisme n

(*) Taha Oudghiri est conseiller en finances et en management des affaires. Il est également juriste d’affaires. Il est par ailleurs l’auteur de nombreuses publications économiques et financières.