Le challenge d’une gouvernance améliorée

Devant les «élus du peuple», SM Mohammed VI, inaugurant la troisième année législative, a replacé le «mandat communal» au centre du débat public, en évoquant la «situation complexe dont pâtit la ville de Casablanca à plusieurs niveaux, pourrie par une gestion communale défectueuse». Le ton ferme, et l’analyse, bien au fait des dysfonctionnements de cette métropole, ne devraient, en principe, laisser aucune place aux tergiversations politiciennes des acteurs locaux, appelés à «traduire concrètement sur le terrain» leur volonté, supposée, d’«œuvrer à la promotion et à l’essor de leur ville».

Interpellé par le discours royal, le gouvernement est, lui aussi, vivement invité à s’y mettre, en usant de ses prérogatives, pour mettre à niveau l’arsenal juridique de la gestion communale et instituer une déconcentration effective. Il en va de la consolidation du processus de modernisation et de construction démocratique de l’Etat marocain.

Faire de Casablanca l’entame d’un chantier aussi immense est un gros défi, tant la situation est complexe, voire critique, de par la multiplicité des acteurs, l’étendue du territoire, la profusion de dynamiques locales incontrôlées, et les moyens institutionnels, réglementaires et humains qui restent limités face aux déficits accumulés. L’allusion, dans le discours royal, au «nouveau concept de l’autorité», lancé en 1999, à partir de Casablanca justement, ne laisse aucun doute sur le sens du message : Casablanca connaîtra un autre grand chantier, sous l’impulsion royale, après ceux de «l’équité et la réconciliation» et du «développement humain». Fort justement, c’est de l’équité et du développement humain dont il s’agira, en plus de la mise à niveau du management global de cette ville. Une équité multidimensionnelle à promouvoir, à la fois en matière d’inclusion socio-économique, spatiale, et de renforcement de l’attractivité territoriale. C’est, aussi, un nouvel élan de développement humain, qui doit renforcer, localement, la dimension participative et concertée des politiques de développement, pour les rendre porteurs d’une dynamique territoriale, capable de redresser une situation qui n’a que trop duré, au risque d’entamer la crédibilité d’une ville qui veut s’ériger en futur hub financier et renouveler sa vocation de locomotive économique du Maroc.

La mise à niveau de Casablanca appelle un diagnostic qui permettra d’«identifier les origines du mal et les moyens d’y remédier», a affirmé SM Mohammed VI dans son discours. Or, objectivement, en relevant le caractère de «ville des disparités sociales les plus criantes», la «faible efficacité des interventions de certains services provinciaux et régionaux des différents départements ministériels», le «mode de gestion adopté par certains conseils élus» et les «antagonismes stériles entre leurs composantes respectives», la «multiplicité des fonctions assumées par les membres de ces conseils et le cumul des responsabilités», le Souverain amorce le diagnostic stratégique avec lucidité et pertinence. Tout y est : dysfonctionnement urbain et socio-spatial, déficit de convergence des politiques publiques, déficit de déconcentration des pouvoirs et des budgets, absence d’autonomie dans la prise de décision publique des acteurs de proximité, cumul des fonctions qui conduit à faillir aux devoirs qui découlent de certaines d’entre elles, etc. Il s’agit, bel et bien, d’un véritable échec collectif des acteurs locaux, qui découle d’un profond «déficit de gouvernance».

S’inspirer des modèles de mise à niveau des grandes métropoles

Apparaissant «comme la mise en réseau des différents acteurs institutionnels, politiques, économiques et sociaux dans la perspective d’un projet de développement pérenne» (*), la gouvernance ne peut être améliorée que si, d’abord, on commence par mesurer le poids des faiblesses et des forces, des dynamiques et des acteurs en présence, et d’appréhender, avec sagesse, les opportunités et les menaces ancrées, qui risqueraient de transformer un difficile, mais possible, chantier de mise à niveau territoriale globale, en une mission impossible. Pour Casablanca, il faudrait définir, avec rigueur et volontarisme, le processus devant conduire à trouver les remèdes adéquats, et les prescrire à doses efficaces.

La première étape serait de renforcer et d’argumenter les tendances lourdes qui se dégagent du premier diagnostic décliné par SM Mohammed VI, en valider les manifestations avec des indicateurs pertinents, et se lancer, ensuite, dans une deuxième étape, dans une profonde réflexion participative pour définir des stratégies d’interventions adéquates et innovantes, et des «process» pertinents de mise en œuvre des plans d’actions spatio-sectoriels à retenir. Chaque acteur doit agir dans le cadre institutionnel qui est le sien, en usant des droits et pouvoirs que son positionnement lui confère. Il en va de la démocratie et du respect de l’Etat de droit, lequel impose rigueur dans les moyens et les délais, transparence dans la démarche et désintérêt dans les finalités.

A ce propos, les modèles de mise à niveau de grandes métropoles dans le monde offrent des pistes d’interventions et des cadres organisationnels de management variés, en fonction des réalités propres à chaque contexte. Il convient de s’en inspirer, sans se laisser piéger par les approches technicistes ou «oser» celles trop ambitieuses par rapport à ce que permet le «modèle marocain» de gestion des villes.
Rappelons-le, avec toute la bonne volonté qui fut la leur, et la confiance placée en eux, l’expérience de certains walis à Casablanca a vite buté sur des conservatismes à toutes les échelles, motivés par des intérêts que le changement indisposait. Certes, le style des uns et des autres, le ton de l’argumentaire et le rythme des réformes ont participé, sans nul doute, à ce que le malaise s’installe. A tort, sans doute. Le fait est que ces quelques expériences, dont on espérait beaucoup au vu des profils pointus qui les menaient, ont souvent tourné court. Il n’en fallait pas plus pour que l’orthodoxie de gestion «à l’ancienne» vienne, vite, prendre le relais pour «contenir» des dynamiques qui, sous l’effet des changements amorcés, allaient dans tous les sens, en faisaient craindre les risques de sérieux dérapages. Depuis lors, les temps ont beaucoup changé et cette belle, et non moins vraie, exception marocaine, peut laisser supposer qu’il est, désormais, légitime de revenir à la charge, autrement.

Le cas du vaste chantier de mise à niveau du Grand Tanger, défini et enclenché, il y a quelques semaines, par le Souverain, est là pour démontrer qu’en dépit de contextes locaux où les élites partisanes n’en finissent pas de se tirer dans les pieds, à raison ou par pur excès politiciens, il est possible de faire avancer la réalité, à la grande satisfaction des citoyens marocains des zones ciblées.

L’expérience accumulée en matière de «mise à niveau urbaine» et de «gestion publique décentralisée», tentées dans plusieurs villes marocaines, dont Casablanca, offre des particularismes pesants, certes, mais riches en enseignements. Ils devraient être un réel premier objet d’évaluation introduisant le processus de mise à niveau à venir à Casablanca. Sans nul doute, une des clés du succès devrait être le citoyen casablancais, lui-même, appelé à s’approprier sa ville, et à participer à sa gestion. Nul besoin d’être élu pour assumer ce rôle.

Les avancées constitutionnelles acquises en 2011 permettent de véritables révolutions sur le chemin de la gouvernance locale, en particulier, et nationale, en général. Mais, aussi avant-gardistes qu’ils puissent être, les textes de lois n’induisent pas le changement, si les pouvoirs publics n’en facilitent pas l’opérationnalisation, et si les citoyens ne s’impliquent pas dans leur mise en œuvre effective sur le terrain.

Absentéisme défaitiste des citoyens

Si certains élus locaux à Casablanca, ou ailleurs, ont agi en «rentiers du mandat électif local», et s’ils ont failli à leurs missions, c’est aussi parce que les électeurs/citoyens n’ont pas su (ou pas voulu !), exercer leurs devoirs de suivi, de contrôle et d’évaluation des politiques communales, et n’ont pas trouvé utile (ou possible !) de participer aux débats publics locaux. Entre les échéances électorales, si tant qu’ils y participent en effectif significatif, les citoyens se confinent, le plus souvent, dans un absentéisme défaitiste qui donne l’impression d’une insouciance assumée, qui soustrait, de facto, l’élu à toute obligation de se préparer pour une «reddition des comptes» à venir, et le «pousse» à sombrer dans une irresponsabilité, éthique et politique, à l’égard de ceux qui ont voté et exprimé leurs voix.

Certes, les institutions publiques concernées n’ont jamais, ou très peu, œuvré pour ancrer la participation des habitants, l’encourager et la faciliter, avec rigueur et professionnalisme. Au mieux, ici et là, des initiatives pour s’ouvrir aux citoyens, les informer et les associer à certaines activités sont à relever. Or, cela ne suffit pas à promouvoir la participation effective, qui n’est acquise qu’au bout d’un long processus de sensibilisation, de communication, d’intégration, de mise en situation, d’écoute et de débats, de reddition des comptes et d’évaluation, qui permet au citoyen de sentir, réellement, que ses avis sont utiles aux débats publics, et nécessaires à la définition des politiques publiques, au niveau local, régional et national.

Bien que non spécifique au cas marocain, ce déficit de management de la participation, en amont, contraste avec la réalité d’un arsenal institutionnel qui permet tous les espoirs, et dont peut se prévaloir le Maroc. N’est-il pas clairement dit dans l’article 36 de la charte communale, que le conseil communal examine et vote un projet de plan de développement communal (PCD), qui fixe pour six ans le programme d’équipement de la collectivité, et que ce PCD doit être établi dans une perspective de développement durable et sur la base d’une démarche participative prenant en considération notamment l’approche genre ? Qu’en est-il du cas casablancais à ce propos ? A-t-on véritablement mis en place une démarche de planification stratégique participative et concertée avec ceux que les élus locaux sont censés représenter et dont ils doivent défendre les intérêts, à savoir les Casablancais? Combien se retrouvent dans cette planification qui, en principe, encadre le développement de cette ville depuis 2010 ?

Tout semble indiquer que la participation, tant reprise dans les discours officiels des acteurs locaux, et tant galvaudée à tout-va, est loin d’être une réalité effective. Pourtant, les exemples de textes de lois, pour «faire avec et pour le citoyen», ne manquent point au Maroc. Je citerai, pour illustration, les nombreux articles de la Constitution de 2011, qui font la part belle à la participation. D’abord l’article 12, qui ouvre la voie aux «associations de la société civile et les organisations non gouvernementales» à «l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des décisions et des projets des institutions élues et des pouvoirs publics». L’article 13, qui prévoit que «les pouvoirs publics œuvrent à la création d’instances de concertation, en vue d’associer les différents acteurs sociaux à l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques». L’article 14 et 15, qui associent pleinement les citoyens «à la production de textes de lois» et des «pétitions». L’article 139, qui prévoit que «des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation» soient «mis en place par les conseils des régions et les conseils des autres collectivités territoriales pour favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens, et des associations dans l’élaboration et le suivi des programmes de développement», et appelle les citoyennes et les citoyens à exercer le «droit de pétition en vue de demander l’inscription à l’ordre du jour du conseil, d’une question relevant de sa compétence». Et finalement, l’article 156, qui  oblige «les services publics» à être «à l’écoute de leurs usagers» et d’assurer «le suivi de leurs observations, propositions et doléances».

Comment est-il possible qu’avec cette panoplie de textes de lois et d’articles constitutionnels, aussi fermes sur la primauté du citoyen, acteur et finalité des politiques publiques, locales et nationales, on se trouve encore à constater cette décevante réalité de citoyens accrochés à des attitudes passives, laissant une grande marge à la mauvaise gouvernance induite par des élus en manque d’éthique, de compétences et de bonne foi dans certains cas ?

Le citoyen de Casablanca est bien une clé du changement de la gouvernance locale. D’autres clés sont également à activer, notamment du côté des autorités qui ont la tutelle, administrative et financière, sur les communes, à savoir le ministère de l’intérieur, à travers la DGCL notamment, le ministère de l’économie et des finances, à travers la direction du budget et l’inspection générale des finances notamment, et au-delà la Cour des comptes. A ce propos, c’est un bien heureux hasard que ce grand chantier de mise à niveau de la gouvernance à Casablanca coïncide avec la nomination à l’Intérieur et aux Finances, de deux commis d’Etat aux profils et aux parcours, intimement liés au thème et au territoire en question.

Le premier, Mohamed Hassad, ex-wali de Tanger, associé, ces huit dernières années, au management de la mise à niveau de la zone nord, dans un contexte de vie communale qui n’a pas été sereine ou harmonieuse. Devant piloter un vaste chantier de réformes, le ministre de l’intérieur aura un agenda très chargé : dynamiser le processus de refonte de la charte communale, en y insufflant l’esprit des avancées constitutionnelles, en matière de renforcement de la démocratie représentative, de l’Etat de droit, de la démocratie participative et de la bonne gouvernance ; et faire aboutir la mise en place d’une modernisation de l’administration territoriale et de son fonctionnement au moment où le Maroc doit faire face aux défis qu’impose la perspective des réformes institutionnelles, dont la régionalisation souhaitée et soutenue par SM Mohammed VI. A coup sûr, le chantier de mise à niveau du Grand Casablanca tirera profit de l’expérience de M. Hassad, de la démarche managériale dont il a le secret.

Le deuxième commis d’Etat n’est autre que l’ex-wali du Grand Casablanca, et actuel ministre de l’économie et des finances, qui a su, depuis son arrivée à Casablanca, et dans un contexte politique et partisan très mouvementé, tenir la barre, maintenir les équilibres et soutenir des projets structurants pour la ville, en dépit des blocages politiciens et guerres des tranchées, au niveau du Conseil de la ville de Casablanca. De par cette connaissance des enjeux et des acteurs, et fort des prérogatives de sa nouvelle fonction, M. Bousaid pourra apporter énormément à la dynamique de management de cette grande métropole. Développer et renforcer les moyens dont dispose la ville, et mettre en place les dispositions réglementaires et institutionnelles, pour soutenir la transparence et le respect de la règle de droit dans la gestion des deniers publics est le minimum exigé. Il en va du renforcement du capital-confiance qu’ont les citoyens casablancais, dans leur élite locale. Ce n’est qu’ainsi que se développera, en eux, la conviction que leur ville est désormais mieux gérée.
Pourvu que cet heureux hasard puisse conforter toute la dynamique souhaitée et initiée par SM Mohammed VI.
La responsabilité du déficit de gouvernance de Casablanca est, à coup sûr, plurielle. La grosse part revient aux élus eux-mêmes. Sauf que, désormais, chacun des acteurs devra y mettre du sien pour aller de l’avant. Casablanca le vaut bien.

(*) Joseph Carles, maître de conférences en Sciences de gestion à l’Institut d’études politiques de Toulouse.