Trois chantiers concomitants pour réussir la réforme de l’Etat (2)

Dans la précédente édition, j’ai montré que l’aggravation de la crise mondiale génère un rétrécissement des marges de manœuvre budgétaire, ce qui replace au centre des priorités l’impératif de la soutenabilité budgétaire. Ceci ne peut être atteint qu’à travers une véritable réforme de l’Etat à trois niveaux majeurs :

– la réforme de la Loi organique des finances (Lof) ;
– la réforme de la déconcentration ;
– la réforme de la décentralisation.

Aujourd’hui, j’aborde la problématique de l’allocation des ressources financières publiques et son impact sur la soutenabilité budgétaire.
Malgré les performances réalisées par une forte progression des recettes fiscales qui a dépassé les 100% au cours de la période 1998-2011, les dépenses publiques se sont envolées à un rythme supérieur à celui des recettes. De fait, si les recettes ordinaires ont connu un doublement -soit plus de 191 milliards de dirhams en 2011 contre 88,5 milliards en 1998- la proportion d’accroissement de toutes les composantes des dépenses publiques est plus importante :

– une augmentation vertigineuse de la masse salariale qui s’élève à plus de 90 % pour la même période ;
– un accroissement plus important de la rubrique dépenses de matériel et dépenses diverses, de plus de 180% ;
– une explosion des charges de la compensation ;
– et une progression aussi importante des dépenses d’investissement.

Cependant, en dépit de cet essor des dépenses publiques, l’accès et la qualité du service public ne se sont pas pour autant améliorés. Au contraire, un tel essor de l’investissement public semble, paradoxalement, accompagner un processus d’affaiblissement de la capacité institutionnelle de l’Etat face aux demandes sociales croissantes, notamment  dans les domaines de la sécurité, de la santé et de l’éducation.

L’analyse de la situation des dépenses publiques au Maroc révèle de grands espaces d’opacité qui traduisent des dysfonctionnements réels dans l’allocation des ressources publiques :

– Une opacité dans l’exécution de l’investissement public en raison de la tendance au démembrement, d’une part, du budget de l’Etat, et, d’autre part, des budgets des entreprises, des établissements publics ainsi que ceux des collectivités locales ;
– une opacité dans l’utilisation effective par le gouvernement de nombreuses rubriques de dépenses, globalement ventilées et prévues dans les différentes Lois de finances ;
– une opacité des résultats économiques, sociaux et territoriaux des Lois de finances votées, par rapport aux objectifs présentés par le gouvernement lors de la discussion du budget par le Parlement.

Un premier espace d’opacité : la tendance au démembrement du budget

La tendance au démembrement du budget de l’Etat constitue une limite majeure à  la transparence et  au contrôle démocratique des finances publiques. Ce démembrement peut être mesuré au moyen de la part des dépenses et des recettes réalisées par les Comptes spéciaux du Trésor (CST) et par les Services de l’Etat gérés de manière autonome (SEGMA) qui s’élèvent en moyenne à 34% du total des recettes et des dépenses du budget de l’Etat (hors dépenses du personnel et charges de la dette). Cette importance croissante des CST et des SEGMA dans le budget de l’Etat, couplée aux largesses du report d’année en année des recettes réalisées et, dans le cas des Comptes spéciaux du Trésor, du dépassement des crédits ouverts, conduit à l’affaiblissement du contrôle parlementaire des finances de l’Etat.

Un deuxième espace d’opacité : les largesses de la gestion budgétaire

Dans la gestion du budget, l’Etat dispose de nombreuses largesses qui rendent tout contrôle parlementaire caduc. Quatre facteurs essentiels traduisent de telles largesses :

– Le poids croissant des charges communes ;
– la flexibilité des dépenses du personnel ;
– la part grandissante des crédits de report ;
– la forte variation des dépenses imprévues.

Les charges communes de l’Etat intègrent quatre grandes rubriques budgétaires :

– Les cotisations de l’Etat aux régimes de retraite et de prévoyance sociale ;
– les subventions aux divers établissements et entreprises publics ;
– les versements à certains CST ;
– les charges de compensation.

La tendance à l’accroissement des charges communes dénote d’une imprévisibilité croissante dans la gestion budgétaire. Or, la part des charges communes dans les dépenses globales du budget de l’Etat a atteint, en moyenne, 67 % au cours de la période 2001-2011.

En outre, hors charges de la dette, la part des dépenses du personnel dépasse 50% du total des dépenses du budget général de l’Etat. La nature évaluative des dépenses du personnel s’explique par la possibilité offerte par la loi de dépasser les crédits ouverts par le budget. Une telle disposition accorde au gouvernement un pouvoir de décision qui réduit la pertinence du contrôle parlementaire. Aussi, des raisons politiques peuvent-elles conduire les pouvoirs publics à adopter une politique salariale qui peut s’avérer inappropriée pour le pays.

Pour ce qui est des crédits de report, il faut savoir que depuis 1998, l’investissement public connaît un essor permanent. Cependant, paradoxalement, l’administration n’arrive pas à dépenser les ressources qui lui sont allouées au cours de l’exercice fiscal. Des crédits importants votés en T0 sont reportés à T1.

L’importance des reports de crédits explique la faible capacité d’ingénierie de l’administration qui n’a pas pu accompagner la volonté politique exprimée en faveur de l’essor de l’investissement public. Ainsi, les reports de crédits se sont élevés à près de 17 milliards de dirhams en 2011 contre  8,6 milliards en 2001. Le taux d’émission -qui ne traduit pas le degré d’exécution de l’investissement public- des dépenses d’investissement des ministères se situe, en moyenne, autour de 50% au cours de la période 1999-2011. Une telle moyenne occulte des disparités criantes : en 2011, le taux d’émission a oscillé entre 9% et 100%. 18 départements sur 41 ont réalisé un taux d’émission inférieur à 50% et les crédits reportés de six ministères sont supérieurs à leurs crédits ouverts.

De tels indicateurs permettent, en grande partie, d’expliquer pourquoi malgré les enveloppes financières allouées aux différents départements, l’impact sur le service public et donc sur le citoyen demeure modeste.

Enfin, le montant des dépenses imprévues a atteint 5,7 milliards de dirhams en 2001. Depuis, un tel montant connaît de fortes fluctuations qui reflètent une grande imprévisibilité de la gestion budgétaire (5,1 milliards en 2004, 2,4 en 2006 , 3,3 en 2007 et 2,6 milliards en 2011).

Ces différents développements montrent que l’Etat marocain n’a pas encore un problème de recettes publiques. Mais il s’agit d’un Etat qui dépense beaucoup d’argent par rapport à des pays de niveau de développement comparable.

Or, la dépense publique a un faible impact sur le développement économique et social du pays et, par conséquent, sur le quotidien des citoyens ; d’où une faible productivité de l’Etat dans la production du service public.

Ainsi, l’amélioration de la productivité de l’Etat dépend de la refonte de la politique d’allocation des ressources publiques :

– D’abord, à travers la recherche, en priorité, de la rationalisation et de l’optimisation de la dépense publique, (réforme de la LOF) ;
– ensuite, au moyen d’un nouveau redéploiement de l’Etat dans les territoires (réforme de la déconcentration et de la décentralisation) qui réduirait les cycles et les procédures d’investissement tout en subordonnant davantage la politique de développement territorial de l’Etat à la sanction populaire.