Loi sur les partis et mode de scrutin au menu de la rentrée

Interrogés à la fin de juillet sur les chantiers politico-législatifs de la rentrée 2004, certains présidents de groupes parlementaires, chefs de partis et ministres étaient unanimes : pour eux, la loi sur les partis politiques devait figurer en tête de l’agenda politique et parlementaire de la rentrée. Les plus optimistes appelaient de leurs vœux l’ouverture d’un large débat politique dès la rentrée sur le mode de scrutin.
Mais c’était là déclarations de bonnes intentions et aucune initiative n’était prise par les partis politiques.
C’est dans ce contexte qu’est intervenu le discours du Trône du 30 juillet 2004. Le Souverain s’est montré en phase avec ce besoin urgent de réforme : «Il convient de s’atteler, dans un esprit de concertation, à l’élaboration d’une loi sur les partis politiques de manière à leur permettre de remplir pleinement leur mission constitutionnelle en matière de représentation et d’encadrement des citoyens et de formation d’élites aptes à participer aux institutions démocratiques et à servir l’intérêt général».
La même détermination était affichée concernant le mode de scrutin : «Nous sommes déterminé à renforcer les formations politiques et à réhabiliter l’action partisane sérieuse, de manière à permettre l’émergence d’un paysage politique fondé sur de puissants pôles aux visions différenciées et claires». Ainsi, le Roi a dit sa détermination «à faire des élections de 2007 un véritable tournant (…) par l’avènement d’un nouveau paysage politique, avec une majorité homogène et une opposition constructive, qui rivalisent et alternent selon le verdict des urnes». Voilà le chemin balisé et le cap fixé par le chef de l’Etat sur deux chantiers majeurs à entamer dès la rentrée : l’adoption d’une loi sur les partis politiques et la réflexion sur le système électoral en vigueur, ses conséquences et son sort.
Une première mouture d’un projet de loi organisant les partis politiques circule depuis juin 2001 (voir en page 29 : «Les grandes lignes d’un projet de loi»). Elle est connue des acteurs politiques. Certaines de ses dispositions sont porteuses d’évolution positive, d’autres avaient déjà suscité en leur temps des réactions virulentes de rejet de la part de plusieurs partis et organisations de défense des droits de l’Homme.

Mille membres au moins pour constituer un parti
Les éléments positifs d’abord. Primo, le projet de loi interdit la création de parti fondé sur la région, la race ou la religion (article 7). L’instrumentalisation politique du régionalisme ou de l’islam est donc mise hors la loi.
Secundo, un minimum de présence effective sur le terrain est nécessaire pour pouvoir fonder un parti politique. La nouveauté, ici, est l’obligation d’implantation dans au moins dix régions sur les seize que compte le Royaume. L’article 16 fixe à 1 000 le nombre minimal de membres requis pour constituer un parti politique, dont le quart doivent avoir exercé un mandat électoral.
Tertio, le fonctionnement démocratique interne est érigé en règle sanctionnée par la loi. L’article 42 du projet est sans appel. Tout parti qui ne tient pas de congrès national pendant une durée de six ans ne sera plus éligible au financement public. Mieux, un tel parti perd même la possibilité de participer aux élections législatives ! Si cette loi avait été en vigueur lors des législatives de 1997, ni l’USFP ni le RNI n’auraient pu y participer, le premier ayant tenu son dernier congrès en 1989 et le second en 1986 !
Quarto, tout un chapitre est consacré à la gestion des finances des partis politiques.

On ne joue plus avec le financement des partis
Rien n’échappe à cette volonté de transparence : obligation de présentation régulière de rapports financiers aux instances habilitées à les recevoir au sein des partis ; audit de ces rapports par un commissaire aux comptes ou un expert comptable ; publication annuelle des comptes ; tenue régulière des livres comptables… On ne joue plus avec les finances des partis. A défaut du respect de ces règles strictes, la sanction est double et radicale : exclusion du financement public et interdiction de se présenter aux législatives suivantes.
Enfin, sixième élément positif : tous les partis existants doivent se conformer aux dispositions de cette loi, au plus tard une année après son entrée en vigueur (article 44). Une disposition révolutionnaire, car elle permettra de débarrasser le paysage politique national de la flopée de coquilles vides qui le peuplent et qui fait vivre des «leaders» qui n’ont de politique que le nom.
Mais s’il ne fallait soulever qu’un seul élément négatif dans ce texte, ce serait l’article 42 en vertu duquel «un parti politique perd cette qualité s’il ne présente pas de candidats à deux élections communales ou législatives successives». Cette disposition met hors la loi le boycott des élections. Or, le principe même de la démocratie réside dans la liberté de choix. Participer ou ne pas participer aux élections doit être garanti à tous, individus ou partis politiques. Démocrates et militants des droits de l’Homme sont unanimes : cette disposition doit être supprimée parce qu’elle serait attentatoire aux libertés.
Mais, globalement, l’objectif recherché par cette loi a été clairement fixé par le Souverain : «Notre vision en matière de réforme institutionnelle a pour finalité la modernisation des institutions dans le but de renforcer les fondements de l’Etat moderne, d’enraciner la culture de citoyenneté, où les droits de l’Homme sont indissociables de ses devoirs, avec des organismes permettant d’en assurer la protection contre toute pratique incompatible avec la loi ».

Bilan d’étape de la proportionnelle de liste
L’actuelle mouture du projet de loi sur les partis politiques a le mérite d’exister. Ce texte peut être amélioré grâce à la concertation et au débat démocratique. Mais le danger est grand de le voir, pratique du consensus oblige, vidé de son contenu par des accords de partis arc-boutés à leurs calculs partisans étroits.
Le second chantier majeur de la rentrée 2004 n’est autre que l’évaluation du mode de scrutin en vue de son réaménagement ou de son abandon. S.M. Mohammed VI y a fait allusion en évoquant «l’avènement d’un nouveau paysage politique, avec une majorité homogène et une opposition constructive».
Pour comprendre l’adoption de la proportionnelle de liste pour les élections de 2002, il faut se rappeler que le scrutin uninominal majoritaire abandonné était décrié et rendu responsable de tous les travers de la vie politique nationale. Cet abandon a été justifié et légitimé par la majorité de la classe politique et les observateurs par deux arguments : il favorisait la pratique de la corruption électorale et aggravait un multipartisme anarchique. Tout le monde avait alors chanté les louanges du système proportionnel. Quel bilan peut-on, aujourd’hui, faire de la première expérience de ce mode de scrutin ? Le nouveau système électoral a-t-il répondu aux attentes ?
Les responsables des partis politiques ayant participé aux élections législatives de septembre 2002 se souviendront longtemps de cet été où ils ont vécu l’épreuve du choix difficile des têtes de listes. La course à la candidature a été implacable. Les députés sortants, dans leur écrasante majorité, voulaient rempiler et les responsables provinciaux des partis voulaient avoir le dernier mot dans le choix des candidats… Les décisions prises par les directions nationales avaient alors parfois mis les uns et les autres au bord de la rupture.
Transhumance, défections, repêchages, parachutages, règlements de compte politiques… On a tout vu. Il faut dire que l’enjeu était de taille. Décrocher une tête de liste, c’était l’élection assurée. Le nouveau mode de scrutin ayant entraîné une réduction du nombre de circonscriptions (de 325, elles sont passées à 91), on avait assisté à des parachutages aussi surprenants les uns que les autres.
Par ailleurs, une inquiétude diffuse était rapidement apparue quant aux conséquences de la mainmise des états-majors des partis politiques sur les candidatures et sur le classement des candidats sur les listes. Tout cela a rendu pratiquement impossible toute idée d’alliance et de listes communes entre partis politiques.

Réaménagement ou changement de mode de scrutin ?
Il faut reconnaître que la proportionnelle de liste, version marocaine, a eu des effets politiques désastreux. Elle a sérieusement aggravé l’éclatement du paysage politique national, donné au Parlement une allure de mosaïque politique et rendu la tâche de constitution d’une majorité homogène encore plus hypothétique.
La preuve : le gouvernement Jettou est formé d’une majorité de sept partis politiques aussi différents que le PPS et le MNP. Et il a fallu un gouvernement de 39 membres pour satisfaire les appétits des partis de la coalition gouvernementale.
Pire encore, le premier parti n’a pas plus de 50 sièges sur les 325 que compte la Chambre des Représentants. Tout cela est le produit d’un consensus mou, c’est-à-dire d’un accord autour du plus petit dénominateur commun entre les partis.
Mais en faire porter le chapeau à la proportionnelle de liste amènerait la classe politique à tomber de Charybde en Scylla. La même proportionnelle de liste est appliquée avec bonheur dans des pays comme l’Allemagne ou la Turquie, des pays qui connaissent une réelle stabilité gouvernementale et dont le nombre de partis représentés au Parlement ne dépasse pas les cinq ou six, alors que notre Chambre des Représentants est une mosaïque de 26 partis !
En fait, nos politiques ont fait céder, par un calcul partisan étriqué (permettre aux petits partis d’être représentés au Parlement), la principale digue qui permet de contenir le penchant naturel de la proportionnelle à l’éclatement de la carte parlementaire, à savoir le seuil électoral de représentativité (voir encadré ci-dessous pour plus de détails).
En Allemagne, tout parti qui re recueille pas au moins 5% des voix exprimées au niveau national est exclu de la course et ne participe pas à la répartition des sièges. En Turquie, la barre est placée encore plus haut : le seuil électoral est fixé à 10% ! Au Maroc, ce seuil n’est que de 3% des voix exprimées au niveau de la circonscription électorale ! Toute la différence est là.
Si l’on devait maintenir la proportionnelle de liste, la réforme passerait par cette voie. Le seuil électoral de représentativité devrait être relevé à 5% au niveau national. La Chambre des Représentants deviendrait enfin gérable avec au maximum six à sept partis. D’ailleurs, le ministère de l’Intérieur semble s’orienter dans cette direction.

Relever le seuil électoral pour limiter l’éclatement du paysage politique
Dans le projet qu’il soumettra aux partis, le seuil électoral, au niveau local, serait relevé à 10% des voix exprimées dans la circonscription législative. Si ce seuil avait été appliqué lors des législatives de septembre 2002, de nombreux députés n’auraient pas été élus et leurs sièges seraient allés renforcer les partis les plus représentatifs grâce à la technique des plus forts restes (voir encadré).
Ainsi, à titre d’exemple, dans la circonscription de Rabat-Océan, l’ancien ministre Mohamed Aujjar (RNI) n’aurait pas été élu parce qu’il n’avait recueilli que 7,55% des voix exprimées et son siège serait revenu à l’USFP. De même, dans la circonscription de Casablanca-Anfa, la secrétaire d’Etat, Yasmina Badou (Istiqlal), n’aurait pas été élue, parce qu’elle n’avait recueilli que 8,86% des voix exprimées et son siège serait revenu au PJD. Et la liste est longue…
Cela aurait permis de donner une sérieuse prime aux partis les plus représentatifs, localement parlant. Mais il reste que la solution d’un seuil électoral au niveau national serait beaucoup plus efficace en termes de rationalisation de la vie politique.
L’autre solution pourrait consister en l’abandon de la proportionnelle au profit du scrutin majoritaire à deux tours. Un système qui a fait ses preuves en France où il a réussi à structurer la vie politique autour de deux pôles: un pôle de droite (UMP, UDF) et un pôle de gauche (PS, PCF et Verts). Les partis ainsi représentés au Parlement français sont donc au nombre de cinq.
Autre avantage : ce système force les partis proches à s’allier au deuxième tour. Les partis qui n’entrent pas dans ces alliances sont exclus de la course.
Une réforme du mode de scrutin adossée à une loi sur les partis politiques pourrait enfin aboutir à une rationalisation de la vie politique nationale.
La classe politique et le pouvoir législatif gagneraient à répondre à l’appel royal lancé le 30 juillet 2004. Le Souverain les avait effectivement invités à ne pas attendre la veille des échéances électorales de 2007 pour chercher «un consensus superficiel et improvisé qui ne fera qu’accentuer la balkanisation de la carte politique du pays. Aussi, appelons-nous la classe politique à assumer ses responsabilités pour faire des élections de 2007 un véritable tournant, donnant ainsi une forte impulsion qualitative au processus démocratique en cours, pour l’avènement d’un nouveau paysage politique, avec une majorité homogène et une opposition constructive»

Si certaines des nouvelles dispositions avaient été en vigueur lors des législatives de 1997, ni l’USFP ni le RNI n’auraient pu y participer !

Obligation de présentation régulière de rapports financiers ; audit de ces rapports par un commissaire aux comptes ou un expert comptable ; publication annuelle des comptes ; tenue régulière des livres comptables… A défaut de respect de ces règles, la sanction est double : exclusion du financement public et empêchement de se présenter aux législatives suivantes.

Si l’on maintenait en vigueur la proportionnelle de liste, il serait indispensable de relever le seuil électoral de 3 % à 10 % des voix exprimées au niveau de la circonscription ou à 5 % au niveau national.