SGG, cette machine à  lois qui tourne à  plein régime

La cadence de travail du SGG a augmenté de 20% depuis l’arrivée du gouvernement Benkirane.
La production de 2012 est en moyenne de : un dahir tous les trois jours, deux décrets et plus de 20 arrêtés et décisions par jour. Le site internet du SGG reçoit 30 millions de visites par an, ce qui est un record dans les pays de même niveau de développement.

Qui aurait pu penser, il y a seulement quelques années, connaître la teneur d’un projet de loi ou d’un projet de décret avant même son adoption par le gouvernement? Les textes juridiques n’étaient généralement accessibles qu’après leur publication au Bulletin officiel. Et encore, à supposer qu’ils soient publiés, ce qui est une autre histoire, il faudrait se lever tôt pour se procurer l’un des rares exemplaires du B.O. en vente au public. C’est pour dire que seuls les initiés avaient accès à la production juridique officielle. Celle-ci s’est beaucoup démocratisée depuis. Tous les textes de loi remis pour observation et commentaire aux membres du gouvernement avant leurs débat et adoption en conseil de gouvernement sont, aujourd’hui, accessibles en un seul clic. De même que les textes de loi promulgués sont consultables sur une base de données totalisant un siècle de parution au Bulletin officiel, soit plus de 322 350 textes de loi. Les citoyens, directement concernés ou simplement intéressés, peuvent même, depuis 2009 et dans certains cas précisés par la loi, apporter leur contribution à l’élaboration de certains textes de loi. Leurs commentaires et observations sont recevables sur une rubrique spécifique du site web du Secrétariat général du gouvernement et les ministres concernés sont tenus d’y apporter leur réponse.

Ce n’est pas tout. Le citoyen intéressé peut même, pour ainsi dire, suivre en temps réel l’action du SGG. Un texte de loi reçu de la part d’un ministère en début de semaine est aussitôt diffusé aux autres membres du gouvernement, et rendu public par la même occasion, pour être adopté en conseil de gouvernement en fin de semaine. C’est dire l’effort d’ouverture sans précédent concédé par le naguère très fermé et opaque Secrétariat du gouvernement.

Au-delà de ses qualificatifs encore très récurrents ces dernières années, aussi bien au sein de l’opposition que de la majorité parlementaire, «de cimetière des lois» et «frigo des lois», le SGG suscite bien un débat de fond. Est-ce un ministère normal, un super-ministère ou un département annexe du gouvernement ?

Cinq titulaires en près de 60 ans

Certes, le projet de loi organique portant organisation du gouvernement ne réserve aucune clause spécifique à cette institution-clé. «Le fait qu’il ne soit pas spécifiquement mentionné par ce texte montre que c’est un ministère comme les autres», observe le politologue Mohamed Darif. A sa création, en décembre 1955, comme le stipule le dahir y afférent paru quelques mois plus tard, «le Secrétariat général du gouvernement groupe à la présidence du conseil les services nécessaires à l’action gouvernementale et notamment à la coordination de l’activité des divers départements ministériels. Il est chargé de l’organisation et du secrétariat des séances des conseils des ministres et des conseils de cabinet, ainsi que de la centralisation et de l’instruction des affaires soumises à l’arbitrage ou à l’examen du président du conseil». Le secrétaire général est nommé par dahir et il est placé sous l’autorité du président du conseil. A l’époque, la fonction de Premier ministre était occupée par un chef de cabinet, véritable chef du gouvernement qui disposait du pouvoir exécutif. La présidence du conseil était assurée par le Roi. Le SGG ne deviendra un ministère à part entière que dix années plus tard. En octobre 1965, le SGG est, en effet, promu au grade de ministère avec les avantages et les prérogatives que ce rang lui confère. Aujourd’hui, c’est bien plus qu’un simple ministère. «Il assume une double mission. Il est à la fois le cerveau politique et juridique du gouvernement», explique M. Darif. C’est bien plus que cela. «Il est des institutions qui doivent veiller à la continuité de l’Etat». C’est, en substance, les propos tenus par l’actuel secrétaire général devant la commission de la justice au Parlement rapportés par un membre de cette commission. Selon ce député, le SGG faisait référence à son département. C’est sans doute pour cela que le secrétaire général tient à sa neutralité. Il observe la même distance par rapport à tous les acteurs politiques, qu’ils soient au gouvernement ou dans l’opposition. Un facteur qui explique certainement la longévité des titulaires du poste. En ses six décennies d’existence, le poste n’a connu que cinq titulaires. L’institution est, en effet, remarquable par sa grande stabilité. Ce qui n’est, d’ailleurs, pas propre au Maroc. En France, par exemple, seuls neuf secrétaires généraux se sont succédé au poste depuis 1958. En même temps, le pays a vu défiler plus de trente gouvernements…

Les propositions de loi systématiquement reformulées

Dans son action quotidienne, ce département est «en pleine mutation», pour reprendre les termes d’un initié. D’abord, pour ce qui est de la célérité du travail. «Tous les textes traités prennent le chemin de la promulgation dans l’ordre et selon les priorités», assure-t-on. Les qualificatifs dont est affublé, de plus en plus à tort, le SGG, que sont «le cimetière» ou «le frigo» des lois, font désormais partie du passé. «C’est un langage qui date des années 90 du siècle dernier et qui n’a plus lieu d’être», objecte-t-on. Toutefois, certains ne trouvent aucunement de gêne à les répéter à tout-va. «Dans le passé, il y a eu certes des blocages, mais la conjoncture a changé. Même le Roi ne cesse à chaque occasion de presser le gouvernement de promulguer les lois organiques et ordinaires complétant la nouvelle Constitution. Aujourd’hui, c’est le gouvernement qui est nettement en retard sur ce chantier et non le SGG», affirme M.Darif. Pourtant, au goût de certains, cela ne veut pas dire pour autant que ce département travaille dans la célérité requise. Plusieurs facteurs expliquent néanmoins cette lenteur. Cela dépend d’abord de la nature des textes. La confection d’un texte peut prendre trois ou quatre jours comme elle peut nécessiter six mois de travail. Un simple texte de création d’un organisme ou institution ne nécessite pas autant qu’un code, le code de travail, de la route… Mais, une fois adopté, la publication au Bulletin officiel d’un texte peut prendre quelques jours pour les décrets à quelques semaines pour les lois.
Cela étant, il y a également cette question de reformulation des textes qui nécessite beaucoup de temps et surtout d’efforts. Et ce sont les textes qui émanent des parlementaires qui nécessitent beaucoup de travail aux conseillers juridiques du SGG. Il faut réécrire systématiquement toutes les propositions de lois adoptées par les parlementaires. Et dans bien des cas ce n’est pas seulement leur formulation qui pose problème. Les parlementaires ne prennent généralement pas en compte des répercussions financières des textes de loi qu’ils rédigent. C’est pour cela que des sessions de travail en commission, entre le Parlement et le SGG, sont souvent nécessaires avant qu’un texte, la plupart du temps amendé en passant, trouve son chemin vers la promulgation et la publication au Bulletin officiel.

Trois ans pour former un juriste confirmé

Les élus aussi bien que le Secrétariat général lui-même tentent de trouver une solution à cette problématique. Le plan de mise à niveau de l’action parlementaire initié par le président de la première Chambre, Karim Ghellab, prévoit bien la création d’un service de conseil juridique pour aider les députés non seulement à élaborer leurs propositions de lois, mais également pour en étudier l’impact. De même que le SGG s’est engagé, pour sa part, selon des sources de la commission de justice, à créer une cellule commune avec le Parlement chargée de la communication et surtout de la formation. Ceci pour le Parlement.

Du côté du gouvernement, les textes remis par les services juridiques des départements gouvernementaux ne sont pas mieux lotis. Rares sont les ministères qui disposent de véritables conseillers juridiques. Même ceux qui étaient bien encadrés se vident progressivement à mesure que leurs juristes partent en retraite. Ce qui, soit dit en passant, représente un souci supplémentaire pour le SGG. C’est sans doute pour cela qu’il tente, depuis l’année dernière, de combler ce vide autrement. Le SGG s’est vu, en effet, accorder à sa demande trente postes budgétaires au terme de la Loi de finances 2013 pour recruter et former des conseillers juridiques à mettre, ensuite, à la disposition des différents ministères. Deux concours ont été lancés et le troisième est en préparation pour compléter le nombre. Une douzaine de conseillers juridiques sont déjà en poste dans les départements jugés prioritaires. Là encore, ce n’est pas chose facile. «Pour former des juristes confirmés, il faut au moins trois années d’encadrement et de formation. Et ce n’est pas à la portée de tout le monde», assure-t-on. Car même hautement diplômé, ce qui est une exigence, un bon conseiller juridique doit remplir trois conditions : maîtrise du langage juridique, connaissance de l’ordre juridique marocain et possession des techniques rédactionnelles. Cela dit, l’idée du SGG est de pouvoir agir en amont, avant la confection des textes. Une fois le gros du travail fait au niveau des services juridiques des ministère, la tâche du SGG en sera largement allégée et son rendement amélioré. En attendant de généraliser cette formule, les conseillers juridiques du SGG continuent à prêter main forte à certains ministères quand le besoin s’en fait sentir. Cela alors que ce département a aujourd’hui besoin de mobiliser tous ses actifs.

C’est que depuis ces dernières années, la nature du travail a changé. «Dans le passé, il était question de donner une forme juridique à l’action du gouvernement relative aux différentes politiques publiques», explique-t-on. Ce n’est plus le cas depuis la promulgation, il y a un peu plus de deux ans, d’une nouvelle Constitution. Le SGG est soumis à trois contraintes. La première concerne le programme législatif du gouvernement dont une importante partie est liée à la mise en œuvre de la Constitution. En gros, il s’agit de traiter 243 textes de loi avant la fin de l’actuel mandat du gouvernement. La deuxième contrainte a trait à la convergence réglementaire avec l’Union européenne. Tous les textes de loi marocains doivent obligatoirement être conformes à la législation de l’Union européenne, c’est-à-dire aux directives et règlements de l’UE. «On ne légifère plus à la marocaine, mais en tenant compte de la législation européenne», assure-t-on. Ce qui requiert des juristes du SGG d’être constamment au courant de l’évolution de la réglementation de l’UE. La troisième contrainte est d’ordre international. Nos lois doivent être conformes au droit international conventionnel. En d’autres termes, elles doivent absolument respecter toutes les conventions internationales signées par le Maroc.

Cela suppose un volume accru du travail. La cadence du travail du SGG a, effectivement, augmenté de 20% depuis l’avènement du gouvernement Benkirane. Le rythme de production du SGG, au titre de l’année dernière, est en moyenne d’un dahir tous les trois jours, deux décrets et plus de 20 arrêtés et décisions par jour. Soit nettement plus que la cadence de l’année d’avant: un dahir par 2,28 jours, un décret par jour et 9 arrêtés et décisions par jour. Et encore, le gouvernement n’a même pas atteint le stade de production de projets de loi qu’il s’est fixé dans son fameux agenda législatif.

Un rythme soutenu qui ne manque pas d’inquiéter certains initiés. Mohamed Darif fait, en ce sens, référence à des propos attribués au secrétaire général selon lesquels son département ne serait pas «très satisfait» de certains textes proposés au gouvernement. «Ces textes sont élaborés dans l’urgence et sous la pression. Il arrive que leur qualité ne soit pas aussi irréprochable que l’on souhaitait», commente ce politologue. Comme d’autres constitutionnalistes, il s’interroge d’ailleurs sur les raisons qui ont poussé le SGG à valider un projet de loi du gouvernement portant dissolution des ordres régionaux des pharmaciens. «Des constitutionnalistes dont je fais partie se posent aujourd’hui la question si l’acte de dissoudre ces ordres relève du domaine de la loi et donc des prérogatives du Parlement». Ce n’est qu’un exemple, observe-t-il. De toutes les manières, le Conseil constitutionnel pourra toujours être sollicité pour trancher la question. Ce qui n’empêche pas que le SGG soit en pleine mutation. Il s’est doté d’une nouvelle organisation, a recruté de nouveaux effectifs et a monté un système d’information qui ferait des envieux dans bien des départements ministériels. Il donne au droit d’accès à l’information, principalement juridique, tout son sens.