Sahara : les équations de l’autonomie

Le plan est finalisé, il sera présenté aux pays membres du Conseil de sécurité d’ici avril.
Le Maroc joue une carte stratégique : présenter un projet crédible
et mettre la pression du côté de la partie adverse.
Compétences, partage des ressources, mécanismes institutionnels…,
le secret reste de mise.

Du jamais vu ou presque dans une conférence publique : le ministre de l’intérieur, le ministre délégué à l’intérieur et… le patron de la DGED (Direction générale des études et de la documentation), service de contre-espionnage national, tous trois réunis pour parler du dossier du Sahara. La scène se déroulait vendredi 9 février au sein du très fermé Club nautique de Salé (appartenant toujours à la DGED ?), sur les rives du Bouregreg. Objectif : tenir les médias nationaux informés de l’avancement du dossier. Souci d’information ? opération de mobilisation ? ou tout simplement tentative de canaliser la publication d’information sur ce dossier très sensible ? Toujours est-il que la réunion vient suite à un début d’offensive diplomatique lancée par le Royaume et qui a vu, en l’espace d’une semaine, les trois personnalités de l’Intérieur ainsi que Taïeb Fassi Fihri, ministre délégué aux affaires étrangères, faire le voyage à Paris, puis Madrid. Le but, rallier les pays amis au projet d’autonomie concernant le Sahara, que le Maroc présentera au Conseil de sécurité de l’ONU en avril prochain. Après Paris et Madrid, ce sera Washington, Londres, Moscou, Pékin et d’autres capitales de pays membres du Conseil de sécurité ou encore influents sur la scène mondiale. En tout, 16 pays recevront les émissaires marocains en vue d’avoir une idée plus ou moins précise sur le plan d’autonomie.

Il faut dire que le Maroc joue là l’une de ses plus importantes cartes dans un dossier qui aura traîné pendant 30 ans, chacune des parties campant sur ses positions. D’une part, le Maroc, clamant fort légitimement la souveraineté sur un territoire, sur la base de «liens juridiques d’allégeance» reconnus en 1975 par la Cour internationale de justice, d’autre part le Polisario, soutenu par l’Algérie, revendiquant l’indépendance du même territoire et la création d’une république. Après l’échec du processus référendaire, le rejet par l’Algérie et le Polisario de l’accord-cadre présenté par James Baker en 2001, puis le refus du Maroc d’un «régime d’autonomie» devant déboucher sur un référendum, concocté par le même Baker, deux ans plus tard, seule la solution politique peut aujourd’hui mettre un terme au conflit. Une position qui se retrouve depuis trois ans dans les résolutions successives du Conseil de sécurité de l’ONU qui, tous les six mois, prolonge le mandat de la Minurso tout en «réaffirmant sa volonté d’aider les parties à parvenir à un règlement politique juste, durable et mutuellement acceptable qui permette l’autodétermination du peuple du Sahara occidental».
Le ni oui ni non de l’ONU

«Autodétermination» et «règlement politique mutuellement acceptable» ne sont-ils pas antinomiques ? Détachées de leur contexte, les deux expressions sont certes opposées, mais dans le langage feutré des Nations Unies qui considèrent officiellement «le Sahara occidental» comme un territoire colonisé (cf : www.un.org/french/Depts/dpi/decolonization/main.shtm), l’inflexion est palpable. Le pragmatisme politique est passé par là. Le Maroc reste ferme sur ses positions, il occupe son territoire, y a installé une administration, construit des infrastructures, lancé des programmes économiques et sociaux… et surtout sacrifié hommes et argent pour SON Sahara. Dans ces conditions, il n’acceptera pas de perdre la face et cela d’autant que 30 ans de conflit ont soudé les Marocains autour de la question. Pour les grandes puissances, ce sont d’autres clés d’analyse qui entrent en ligne de compte. On peut les résumer en deux questions. Primo : jusqu’à quel degré l’émergence d’un nouvel Etat peut-elle menacer la stabilité politique du Maghreb ? En ces temps de préoccupations sécuritaires marqués par la menace terroriste et l’immigration clandestine, peut-on se permettre de laisser se créer un nouvel Etat avec des moyens forcément limités aux abords d’une bande sahélienne investie par Al Qaïda et les pirates du désert? Ce pragmatisme politique, on le retrouve chez le chercheur Laurent Pointier qui, en 2004, a édité un ouvrage très documenté(*) sur la question et qui estime (page 29 de l’ouvrage) qu’au regard «des dernières évolutions sur ce dossier, il ne me paraît pas audacieux d’affirmer que le Sahara occidental ne sera jamais indépendant, tout au moins dans la forme actuelle que revêt l’indépendance (…). Pour corroborer mes propos, je m’appuie sur les très récents rapports du Secrétaire général de l’ONU et les dernières résolutions du Conseil de sécurité (….) qui paraissent entériner à plus ou moins long terme le fait accompli de l’intégration du Sahara occidental au Maroc».
Ne pas refaire les erreurs du passé, une leçon bien apprise

Dans ces conditions, une autonomie large déléguée à des instances aux pouvoirs réels constitue sans doute une solution d’autant plus acceptable aux yeux de la communauté internationale que l’ONU, qui n’avait jamais accepté le principe de l’autonomie comme solution à un problème de territoire jusqu’à l’orée du millénaire, a créé un précédent avec le cas du Kosovo. Mais encore faut-il que le projet soit suffisamment crédible.

Il faut en effet rappeler qu’en 2004, et après le plan Baker II, le Maroc, qui a toujours joué la montre dans ce dossier, avait fait une première proposition reposant plus sur des principes généraux que sur un véritable projet d’autonomie. Il en a résulté un rappel à l’ordre poli, enjoignant au pays de faire preuve de plus de bonne volonté. Le Maroc, il faut le dire, était dans une situation plutôt inconfortable. Le discours royal du 6 novembre 2005 allait soulager cette pression. Deux idées phare : consultation avec les partis politiques «pour voir comment ils conçoivent concrètement l’exercice de l’autonomie» et restructuration du Conseil royal consultatif pour les affaires du Sahara (Corcas) appelé à être davantage représentatif des populations sahraouies. Cette décision, anodine à première vue, a été une des pièces maîtresses dans le dispositif mis en place par le Royaume. Obtenir en interne une mobilisation à travers les partis, sans passer par un référendum consultatif, et associer les populations sahraouies à la démarche, sachant que le Corcas représente, selon les dires de M. El Himma, ministre délégué à l’intérieur – et visiblement l’architecte du dossier -, les deux tiers des populations concernées par le projet d’autonomie. Message implicite : le Conseil est bien plus représentatif des Sahraouis que le Polisario, dominé à 90% par une seule tribu, celle des Rguibat.

Mais l’atout de la consultation n’est pas le seul que le Maroc mette en avant. Après avoir géré le dossier de manière sécuritaire pendant de longues années, les autorités ont, depuis 2003, changé leur fusil d’épaule en misant à la fois sur le développement économique et social et sur les droits de l’Homme. Ainsi en est-il de la création de l’Agence de développement des provinces du Sud, du lancement récent d’un programme d’habitat portant sur 84 000 unités de logement d’ici 2010, des chantiers d’adduction d’eau potable, des constructions portuaires, sans compter la présence de deux CRI dans la région. En un mot débarrasser la contestation parasite de ses motifs liés au bien-être économique et social, tout en étant à l’écoute des habitants du Sud grâce à une antenne du CCDH et un bureau de Diwan Al Madhalim qui ouvriront prochainement à Laâyoune. Des actions que Chakib Benmoussa, ministre de l’intérieur, décrit «comme un programme intégré et global et non pas de la cosmétique». Deuxième message, donc, l’autonomie de demain qui devrait déboucher sur une région viable se prépare déjà sur le terrain.

C’est muni de ces arguments ainsi que d’un projet d’autonomie, cette fois-ci plus «sérieux», que le Maroc a entamé sa tournée de séduction auprès de la communauté internationale. Ministres, chefs de partis et personnalités connues devront, au cours des deux mois à venir, «vendre» le plan d’autonomie à leurs interlocuteurs en vue du jour J. On notera au passage qu’il s’agit d’une première ! Le plan d’autonomie est aussi solide que son marketing est travaillé: tout ce processus de validation, de concertation et de mobilisation légitime et crédibilise aux yeux de l’opinion internationale. On retrouve cette interprétation dans les déclarations de M. Benmoussa qui résume les objectifs de la tournée en quatre points : expliquer que le Maroc a changé de démarche avec un plan concerté, recueillir les suggestions de ces pays, s’assurer de leur soutien sachant que les grandes lignes du projet leur seront dévoilées.

Que contient donc ce projet d’autonomie ? On le comprend bien, le détail n’a pas été révélé pour des raisons stratégiques, mais l’on sait que l’autonomie se fonde plus sur le principe de régionalisation élargie que sur celui du fédéralisme à l’allemande ou des régions autonomes espagnoles (voir page 8). Un modèle spécifique au Maroc reposant sur une architecture institutionnelle composée d’un gouvernement régional présidé par un chef de l’exécutif local, nommé par le Souverain sur la base des résultats d’élections; d’un Parlement ; d’un Conseil économique et social et d’un représentant de l’Etat marocain jouant le rôle d’interface avec la région. Le tout dans le cadre des lignes rouges constituant le fondement même du Royaume à savoir : le Roi Amir Al Mouminine et Chef de l’Etat, l’intégrité territoriale, le drapeau, le timbre, la monnaie…

Sera délégué, donc, tout ce qui a trait aux domaines économique, social et culturel, dans le cadre des attributs d’un Etat souverain et tout en se conformant aux standards internationaux en matière d’autonomie. En ce sens, affirme Fouad Ali El Himma, le plan élaboré va même plus loin que ce que propose la Charte européenne des autonomies (voir encadré page 6) et présente des degrés de concession «sur une échelle de 1 à 10».

De multiples questions sans réponse pour le moment
L’on n’en saura pas plus pour le moment, le Maroc désirant d’abord s’assurer du soutien international avant de dévoiler publiquement ses cartes. En attendant, de nombreuses équations restent posées.
D’abord, en matière économique. Quelles ressources pour la région, comment vont-elles être gérées et, surtout, quelle répartition entre Etat local et Etat central ? Il faut souligner que les provinces du Sud se caractérisent par un tissu économique faible (voir encadré page 7). Les seules ressources naturelles dont elles disposent sont le phosphate à Boucraâ et des côtes poissonneuses. A cela s’ajoute le potentiel touristique. Or, comme dans de nombreux pays, la législation marocaine octroie en effet à l’Etat la propriété intégrale des richesses du sous-sol. Y aura-t-il partage ? Comment et dans quelles proportions se fera-t-il ? Ismaïl Alaoui, secrétaire général du PPS, «penche pour une répartition à définir dans le cadre de la fiscalité nationale», quand Larabi Jaïdi, président de la Fondation Abderrahim Bouabid, pose le problème de la faiblesse des recettes fiscales locales qui conduirait la région à vivre des transferts de l’Etat et, in fine, pose le problème de péréquation que soulève également le juriste Khalid Naciri (voir page 8).

Autre problème posé, celui de la justice. Au Maroc, elle est unifiée et rendue au nom du Roi. Or, selon des indiscrétions provenant de membres du Corcas, le plan d’autonomie prévoit une Haute cour de justice. Quelles seront ses compétences ? Quelles lois va- t-elle appliquer ? Quelle relation avec le système judiciaire existant ?

Troisième sujet de débat, celui du Parlement local. Qui dit Parlement dit pouvoir de légiférer. Quelle sera l’étendue des lois qu’il adoptera, et quid de l’arsenal juridique national ? Un problème d’autant plus crucial quand il s’agira de se prononcer sur des questions de fiscalité ou de grands chantiers à lancer. La question de la cohérence aussi bien avec les lois nationales que la stratégie de développement globale se pose.
Hormis la question du Parlement, celle des relations entre Etat et région est également une équation aux multiples inconnues : quelle articulation de compétences entre le représentant du Royaume dans la région et le gouvernement local ? Peut-on parler de liens de subordination ? Comment régler une divergence ? Quel recours et quel arbitrage ?

Enfin, les questions des Habous et de la langue sont évoquées. Les Habous étant un attribut de souveraineté et générant des recettes, quel sera la répartition de ces dernières et qui gérera les biens générateurs de revenus ? Concernant la langue, il convient de souligner que la Constitution souligne explicitement que la langue officielle est l’arabe. S’incrira-t-on toujours dans ce schéma s’agissant d’une région autonome dont les habitants parlent le hassani ?

Enfin, quid de l’enseignement, de la sécurité publique, des forces armées ou encore des concessions d’infrastructures ? Les questions sont multiples et les réponses rares. Il faudra se résoudre à attendre non seulement la publication intégrale du plan d’autonomie mais également le résultat des négociations qui auront lieu par la suite, un processus qui devrait prendre plusieurs mois. Une chose est sûre, il sera nécessaire de recourir à un référendum consultatif en vue d’opérer des changements dans la Constitution.

Question ultime : et si le Polisario et – indirectement – l’Algérie refusaient le plan d’autonomie ? L’hypothèse reste fort probable et le conflit reviendrait alors à la case départ… à cette différence que, cette fois-ci, la pression s’exercera sur la partie adverse… si bien sûr les grandes puissances adhèrent au plan présenté par le Maroc. Les deux mois à venir seront en ce sens déterminants pour l’avenir d’un dossier ouvert depuis 30 ans.

Fiche technique
Comment fonctionne le Conseil de sécurité

L’ ONU a été créée officiellement en octobre 1945. Le Conseil de sécurité, lui, a tenu sa première réunion et adopté son règlement intérieur en janvier 1946. En vertu de la Charte des Nations Unies, le Conseil a pour principale mission le maintien de la paix et de la sécurité internationales et il est le seul organe dont les décisions s’appliquent obligatoirement aux Etats membres (les autres organes de l’ONU ne formulent que des recommandations).
Le Conseil compte 15 membres dont 5 permanents (Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Chine et Russie), et 10 membres élus par l’assemblée générale de l’ONU pour un mandat de deux ans.
Chaque membre dispose d’une voix. Les décisions de procédure sont prises par un vote affirmatif de 9 au moins des 15 membres. Les décisions sur les questions de fond sont prises par un vote affirmatif de 9 membres également, parmi lesquels doivent figurer les 5 membres permanents. C’est la règle de l’«unanimité des grandes puissances», ou droit de veto. Si un membre permanent est opposé à une décision, il peut voter contre, ce qui revient à opposer son veto. Les cinq membres permanents ont tous exercé un jour leur droit de veto. Si un membre permanent n’est pas entièrement favorable à une décision mais ne souhaite pas pour autant s’y opposer, il peut s’abstenir.
La présidence du Conseil est tournante. Elle est assurée chaque mois par un des pays membres selon l’ordre alphabétique anglais du nom du pays.
En 2007, après la Russie et la Slovaquie, qui ont présidé successivement en janvier et février, c’est l’Afrique du Sud (malheureusement pour le Maroc puisqu’elle a reconnu le Polisario en 2004) qui présidera le conseil en mars puis le Royaume-Uni en avril.
Eclairage
La petite histoire du Polisario

Ironie du sort, ce sont les fondateurs du Polisario, Mustapha El Ouali et Mohamed Abdelaziz, qui demandaient au début des années 1970 aux partis politiques marocains d’agir pour le retour du Sahara occidental au Maroc. Bernabé Lopez-Garcia, professeur à l’université autonome de Madrid, rapporte(*) que «certains éléments de la jeunesse sahraouie qui militaient vers la fin des années 1960 dans les partis de la gauche marocaine ont défendu au sein de ceux-ci le caractère marocain du territoire. Mais lors de la crise que connut la gauche marocaine au début des années 1970, ces mêmes éléments ont commencé à épouser la thèse de l’indépendance du Sahara».

Le Polisario est donc créé le 10 mai 1973. A l’origine, c’est une organisation essentiellement politique, issue du Mouvement de libération du Sahara qui existait dans les années 1960. Le Polisario se dote peu après d’une branche armée, l’Armée de libération populaire sahraouie. Son but initial était de mettre fin à l’occupation espagnole et, après 1975, à l’annexion du territoire par le Maroc. En février 1976, il crée la RASD (République arabe sahraouie démocratique).

En 1979, le Front Polisario signe un traité de paix avec la Mauritanie, par lequel Nouakchott reconnait la RASD, tout en abandonnant ses revendications territoriales. Avec le Maroc, il accepte le cessez-le-feu en 1991.

C’est à Tindouf, territoire algérien, que le Front Polisario administre jusqu’à ce jour des camps de réfugiés sahraouis. Le 17 août 2005, il libère les 404 derniers prisonniers de guerre marocains après des pressions internationales menées principalement par les Etats-Unis. Le Polisario est traversé actuellement par plusieurs courants, dont celui de «Khatt chahid» (la ligne du martyre) de Mohamed Bennou, accusé d’être proche du Maroc par certains, et de vouloir reprendre les hostilités militaires contre le Maroc par d’autres.