Remaniement-bis : après le gouvernement, l’administration

Le chef du gouvernement prépare une liste de nominations dans les administrations et les établissements publics. Sur un total de près de 1 200 postes, les deux gouvernements dirigés par le PJD ont nommé, depuis 2012, plus de 1 100 hauts fonctionnaires. Les procédures de présélection des candidats vont bientôt changer, la mission sera confiée à un organisme indépendant.

Avec l’entrée en service, depuis le 9 octobre, du gouvernement remanié, le chef de l’Exécutif vient d’accomplir la première partie de son cahier des charges. Dans le discours du Trône, le Souverain a, en effet, chargé le chef du gouvernement de lui soumettre des propositions visant à renouveler et enrichir les postes de responsabilité, tant au sein du gouvernement que dans l’Administration. Il s’agit de «profils de haut niveau, choisis selon les critères de compétence et de mérite». Pour ce faire, le chef du gouvernement dispose, depuis 2012, d’un mécanisme approprié. La Constitution, dans son article 92, prévoit la nomination, en conseil du gouvernement, des secrétaires généraux et des directeurs centraux des administrations publiques, des présidents d’universités, des doyens et des directeurs des écoles et instituts supérieurs. La liste exhaustive comprend, en plus, une vingtaine de postes de fonction supérieurs et plusieurs dizaines de postes à la tête des entreprises et établissements publics, non stratégiques et des sociétés dont l’Etat détient une partie du capital. D’après certaines sources, il serait justement question de nommer dans les jours à venir les responsables de plusieurs dizaines d’entreprises et d’établissements publics dont un certain nombre est actuellement géré en intérim. Des chiffres avancés ici et là parlent de plus d’une centaine de postes. En plus, rien qu’au niveau du ministère de l’intérieur, il sera question de nommer les nouveaux directeurs des 12 centres régionaux d’investissement après la réforme de ces établissements, comme il s’agira également de désigner les nouveaux secrétaires généraux des affaires régionales rattachés aux walis. Il s’agit d’un poste-clé dans la mise en œuvre de la déconcentration administrative. Globalement, on parle d’un total de près de 1 200 postes de haute fonction auxquels le chef de l’Exécutif peut nommer, après délibération en conseil de gouvernement. On affirme d’ailleurs à demi-mot, dans certains partis politiques, que ce n’est pas pour rien que l’ancien chef du gouvernement, Abdelilah Benkirane, s’était empressé d’élaborer et de faire voter le projet de loi organique portant application des articles 49 et 92 de la Constitution. La loi organique 02-12 promulguée le 2 août 2012 a permis à ce dernier de nommer, entre 2012 et 2016, pas moins de 646 hauts cadres de la fonction publique dont 26 secrétaires généraux, 188 directeurs centraux des ministères et 83 directeurs des établissements publics. D’après des sources de l’opposition, ceux qui auraient le plus profité de ce système pour prendre racine dans l’administration sont le PJD, le PPS et dans une moindre mesure le MP. Les autres partis de la majorité ont pu faire nommer certaines de leurs compétences, mais pas autant que les précédents.

A chaque nouveau ministre son équipe

En revenant aux chiffres disponibles auprès du ministère chargé de la fonction publique, à la date du 3 octobre dernier, le conseil de gouvernement aura approuvé un total de 1 113 nominations aux emplois supérieurs. Un pic a été observé en 2013 et 2018, avec respectivement 228 et 222 nominations de hauts responsables. On notera que ces deux pics ont coïncidé curieusement avec l’arrivée et l’installation de nouveaux ministres, l’actuel gouvernement ayant été investi en avril 2017 et le précédent en janvier 2012. Ce qui fait dire à certains observateurs que ces nominations sont beaucoup plus le fait de l’arrivée de nouveaux ministres que d’un réel besoin de changement au niveau du management des administrations et des établissements publics. Certains départements ministériels ont d’ailleurs attiré l’attention des parlementaires au point qu’il a été question d’une commission d’enquête. Il s’agit des ministères de la santé, de l’équipement, de l’énergie, de l’enseignement supérieur et celui chargé de la femme, de la famille et du développement social. Ce n’est pas pour rien que, lors d’une question orale adressée au ministre de tutelle, l’Istiqlalien Rahhal Makkaoui, par ailleurs président de la commission des finances à la deuxième Chambre, s’est laissé emporter, fustigeant la manière dont le gouvernement gère cette question au point, selon le conseiller parlementaire, de «fragiliser l’administration». En effet, «les critères de la compétence et de l’expérience, qui devaient primer dans les nominations aux hautes fonctions, ont été occultés au profit du clientélisme, de l’appartenance politique et de la proximité avec le ministre», affirmait, en mai dernier, le parlementaire, s’adressant au ministre chargé de la fonction publique et de la réforme de l’administration.

Il est donc aisé de comprendre pourquoi la question de la nomination aux hautes fonctions suscite autant d’intérêt au point de se retrouver au cœur d’une polémique qui a trouvé écho au sein même du Parlement. C’est ainsi qu’au delà de cette question orale, l’Istiqlal et le PAM se sont particulièrement inquiétés quant à l’impartialité des procédures qui permettent de nommer certaines personnes plutôt que d’autres et particulièrement des personnes appartenant à certains partis politiques.

L’opposition contre-attaque

Les deux principaux partis de l’opposition s’y ont mis de manières différentes. Mais l’objectif est le même, plus de transparence et de rigueur. Le PAM a, ainsi, proposé la constitution d’une commission d’enquête parlementaire, mais il n’a pas été suivi par les autres formations. On sait que pour monter une telle commission, il faut au moins l’accord d’au moins 132 députés (alors que le parti n’en compte que 103) qui doivent apposer leur signature à la demande adressée en ce sens au président de la Chambre. Il s’agit, avant tout, de mettre le point sur les anomalies afin de les corriger. De son côté, l’Istiqlal, après avoir tenté une question orale adressée au ministre chargé, à l’époque, de la fonction publique, il est revenu à la charge en annonçant son intention de déposer une proposition de loi. On ne trouve aujourd’hui aucune trace de cette proposition de loi dans les archives de la première Chambre. C’était juste avant que le gouvernement, en la personne de Mohamed Benabdelkader, ne rende publique la décision du gouvernement de revoir complètement les procédures d’usage pour les nominations aux hautes fonctions. Le ministre, il faut le reconnaître, ne cachait d’ailleurs pas l’existence de dysfonctionnements dans les procédures de nomination aux hautes fonctions. Pour lui, «entre un modèle qui mise sur la politisation de la haute fonction publique et un autre qui privilégie le mérite et le recrutement sur la base des compétences, le Maroc a choisi sa voie». D’où cette initiative de réforme. Concrètement, le ministère chargé de la fonction publique et de la réforme de l’administration (passé aujourd’hui, après le remaniement, dans le giron du département de l’économie et des finances), compte justement restructurer. C’est, soit dit en passant, l’un des cinq axes autour desquels est conçu le projet de réforme globale de l’administration publique. Sur ce point, l’Etat entreprendra la révision du cadre juridique pour les postes de responsabilité. Il s’agit de la loi organique 02-12 sur les hautes fonctions à proprement parler et du décret portant son application ainsi que d’autres textes concernant notamment les secrétaires généraux, les inspecteurs généraux et les directeurs.

Selon un calendrier de réforme mis en place par le ministère, la révision du décret de nomination aux hautes fonctions devrait intervenir en décembre 2019. Les autres textes seront adoptés d’ici juillet 2020. D’après la nouvelle réforme, «les hauts fonctionnaires devront adhérer à des objectifs contractuels». C’est ainsi que d’après ce projet, le nouveau système de la fonction publique «doit consolider les principes de gouvernance publique en adoptant des mécanismes de gestion contractuels liant la responsabilité à la reddition des comptes».

La réforme en marche

Quant à la nomination aux hautes fonctions, cette mission devrait être confiée, toujours selon le projet de réforme, à une structure centralisée et indépendante qui prendra certainement la forme d’une agence. Ce sera à cette structure, composée de représentants de l’Administration et des experts et chapeautée par un directeur, qui se chargera de la présélection des candidats au profit des ministères pour les postes de haute fonction vacants. Jusque-là, rappelons-le, ce sont des commissions ad hoc mises en place par les ministres selon leurs besoins qui se chargent de la présélection des candidats. Bien sûr, ce sont les ministres qui définissent les critères requis pour les postes concernés. A ce niveau, il n’est pas rare de tomber sur des aberrations. Il est, en effet, des cas où les critères imposés par un ministre pour un poste de secrétaire général sont bien moins exigeants que ceux mis en place par un de ses collègues pour un poste inférieur, celui d’un directeur central par exemple. De même qu’il arrive, comme par hasard, qu’aucun profil ne corresponde aux critères indiqués et que la commission n’arrive pas à mettre la main sur un candidat pour le poste. C’est ainsi que le ministre propose un candidat de son choix dont il soumet le dossier au chef de l’Exécutif pour entériner sa nomination en conseil de gouvernement. Bien plus souvent, on avait droit à un jeu de rôle dans lequel excellaient les deux partis naguère alliés indéfectibles, le PJD et le PPS. Les ministres qui relèvent de l’un des deux partis font en sorte de recruter les candidats membres ou proches de l’autre, à charge pour les représentants de ce dernier au gouvernement d’en faire de même à leur tour. Nous sommes donc bien loin de l’esprit du discours prononcé par le Souverain il y a trois ans, à l’occasion de l’ouverture de l’actuelle législature et que le Roi a consacré presque entièrement aux maux de l’administration publique. Le Souverain avertissait déjà que «l’accès à la fonction publique doit être basé sur la compétence, le mérite et l’égalité des chances». Le chef du gouvernement saura-t-il appliquer ce triptyque à sa juste valeur ? Les jours à venir nous le diront. Pour l’heure, et c’est un cas plutôt rare, l’ordre du jour du conseil du gouvernement qui devait se tenir jeudi dernier, ne prévoyait pas l’habituel point, en fin des travaux, concernant les «propositions de nomination aux hauts postes selon les dispositions de l’article 92 de la Constitution», pour reprendre la formule d’usage.

L’appel à candidature pour exercer les fonctions supérieures est lancé par arrêté du ministre concerné. L’arrêté est porté à la connaissance du chef du gouvernement et comporte notamment une description du poste et les conditions à remplir par les candidates ou les candidats, notamment le niveau scientifique requis, les compétences et l’expérience professionnelle nécessaire. Ensuite, il est créé par décision du ministre concerné, après en avoir informé le chef du gouvernement, une commission d’examen des candidatures. Cette commission est chargée de procéder à une présélection de sept candidats au plus sur la base des dossiers de candidature après vérification qu’ils répondent aux conditions requises et de mener les entretiens avec les candidats présélectionnés. Ces derniers doivent présenter, lors de l’entretien, leurs conceptions personnelles des missions qui leur seront confiées et les moyens de les optimiser.
Au terme de cette étape, la commission de candidatures présente au ministre une liste de trois candidats au plus, accompagnée d’un rapport sur les résultats de ses travaux.
Lorsque aucune candidature n’est reçue, le ministre propose, à son initiative, au chef du gouvernement, un candidat aux fins de soumettre sa nomination aux délibérations du conseil de gouvernement. De même, lorsque aucun candidat n’a été proposé par la commission d’examen des candidatures, le ministre concerné peut demander à ladite commission de procéder à un nouvel examen des candidatures qui lui ont été présentées. Si ladite commission ne parvient pas, de nouveau, à faire de proposition, le ministre propose un candidat de son propre choix pour nomination en conseil de gouvernement. C’est justement à ce niveau que les membres des partis se retrouvent subitement dans des postes auxquels ils n’auraient jamais pu accéder dans les conditions normales.
Dans le cas des entreprises publiques, c’est l’autorité gouvernementale assurant la tutelle qui soumet au chef du gouvernement les candidatures au poste de responsabilité dans ladite entreprise, émanant de son organe délibérant. Le chef du gouvernement peut, s’il le juge opportun, soumettre lesdites candidatures au conseil de gouvernement, sinon, il demande à l’autorité gouvernementale concernée de présenter une nouvelle candidature faite par l’organe délibérant de l’entreprise concernée, dans un délai de quinze jours. Pour ce qui est des établissements de l’enseignement supérieur, l’autorité gouvernementale de tutelle ou dont relève l’établissement concerné propose, au chef du gouvernement, la liste des candidats aux postes de président d’université, de recteur de faculté ou de directeur d’une école, institut ou établissement d’enseignement supérieur ne relevant pas des universités, qu’elle a reçue de la part du conseil de l’université ou du comité chargé de l’examen des candidatures, selon le cas, accompagnée des procès-verbaux dudit comité.
Dans tous les cas, le chef du gouvernement soumet, après examen, les propositions de nomination qu’il a reçues, aux délibérations du conseil de gouvernement dans la limite d’une seule candidate ou d’un seul candidat par poste. Dans certains cas, lorsque les procédures ne sont pas bien suivies par le ministre concerné, le chef du gouvernement lui demande de revoir la proposition de nomination ou de rectifier la procédure de proposition, selon le cas, de manière à garantir une stricte application des principes et critères requis. La nomination dans la plupart des fonctions supérieures est prononcée pour une durée de cinq ans, renouvelable d’office pour une autre durée équivalente, sur proposition de l’autorité gouvernementale concernée. A l’expiration de la durée de la nomination ou avant son échéance, il peut être procédé, dans le cadre de la mobilité, à la mutation des responsables exerçant des fonctions supérieures pour occuper un autre poste de même niveau, au sein du même département ou dans un autre département ou établissement public. Enfin, la nomination aux fonctions supérieures est révocable avant l’expiration de la durée mentionnée plus haut. Les personnes nommées à l’une de ces fonctions sont révoquées par décret, soit à leur demande, soit à la suite de la nomination de leurs successeurs ou sur proposition motivée de l’autorité gouvernementale concernée soumise au chef du gouvernement pour y statuer.