Quel statut d’autonomie pour le Sahara ?

Jusqu’où peut-on aller en matière de délégation de compétences et de pouvoirs ?
Deux théories s’affrontent : celle d’un statut d’autonomie uniquement pour le Sahara et celle d’une régionalisation poussée, étendue à l’ensemble du territoire.
Quelle que soit l’option choisie, il faudra revoir les fondamentaux de la Constitution.

Hormis le drapeau et le timbre, tout le reste est négociable, disait feu Hassan II. En langage diplomatico-juridique, cela signifie que le Maroc est disposé à accorder au territoire du Sahara un statut d’autonomie négocié et approuvé par ses populations. Une autonomie respectant la souveraineté nationale et l’intégrité territoriale du pays. Cela exclut d’emblée deux options : l’intégration pure et simple au Royaume et l’indépendance du territoire. Une position rappelée avec force dans un mémorandum adressé, il y a quelques jours, aux Nations Unies.
Le Maroc avait précisément rejeté le Plan Baker II parce qu’il péchait par une combinaison fatale entre l’approche référendaire et la solution d’autonomie. Appliqué, il aurait installé un régime d’autonomie (plutôt proche d’une fédération) qui aurait débouché après cinq ans sur un référendum d’autodétermination.
Depuis, on évoque sans cesse ce statut d’autonomie qui permettrait de résoudre le conflit du Sahara dans le cadre d’une régionalisation avancée. Ce qui soulève toute une série d’interrogations. Faut-il opter pour un statut spécial uniquement pour ce territoire ou plutôt pour la généralisation à l’ensemble du Maroc d’un système dotant les régions de pouvoirs étendus ?

Régionalisation : une affaire strictement maroco-marocaine ou un projet à discuter ?
De quel modèle peut-on s’inspirer ? Des régions françaises ou italiennes ? Des communautés autonomes espagnoles ou des régions belges ou encore des Länder allemands ? Jusqu’où peut-on aller ? Une révision constitutionnelle est-elle incontournable ?
L’un des fondateurs du Collectif Sahara-Maghreb, Abdelali Benamour, appelle à la vigilance : «Une proposition marocaine devrait éviter un écueil majeur : mettre les autres protagonistes devant le fait accompli. Il faut discuter, écouter et tenir compte des positions des autres parties». L’ancien ministre des Affaires étrangères (de 1979 à 1983), M’hamed Boucetta, est d’un tout autre avis : «Je suis intimement convaincu que dans cette affaire, l’Algérie n’acceptera jamais une solution proposée par le Maroc». D’où sa proposition de mettre en place, sans attendre, une régionalisation poussée dans l’ensemble du pays.
En fait, trois scénarios sont envisageables pour la mise en œuvre d’un statut d’autonomie pour le Sahara.
Une régionalisation généralisée à l’ensemble du pays serait le premier scénario. Il est le plus fécond en questionnements et bute, de ce fait, sur d’innombrables difficultés et résistances. Pourquoi ? Parce que cela suppose le passage de la régionalisation actuelle, embryonnaire et de type administratif, à une régionalisation politique avancée, qui rappelle celle instaurée en Espagne sous le nom de communautés autonomes.
En effet, au Maroc les seize conseils régionaux actuels sont désignés par des élus de deuxième degré (les conseillers communaux) et même de troisième degré (les conseillers des provinces et préfectures). Leurs pouvoirs sont très limités, l’exécutif est exercé par des représentants du pouvoir central (gouverneurs et walis). S’ajoute à cela le fait que les moyens financiers de ces régions sont dérisoires !

Un risque de cataclysme institutionnel existe
Une situation qui est aux antipodes de la régionalisation politique où les Parlements régionaux sont élus au suffrage universel direct et où les exécutifs sont à leur tour désignés par ces assemblées. De plus, leurs prérogatives sont très larges (voir infographie) et leurs moyens financiers consistants, puisque, dans le cas des Länder allemands, la répartition des impôts est prévue dans le texte de la Constitution elle-même. Mettre en œuvre une telle régionalisation serait enclencher une révolution institutionnelle.
Abderrahim Fadel, enseignant à l’Université Hassan II à Casablanca et l’auteur d’une thèse récente sur la régionalisation, estime que «ce passage d’une régionalisation administrative à une régionalisation politique risque de provoquer un cataclysme institutionnel. Le Maroc ne supporterait pas un tel choc».
Un tel passage suppose une mutation des mentalités et des pratiques de l’administration, la suppression de la tutelle administrative exercée par les walis et gouverneurs et son remplacement par un contrôle juridictionnel (devant les tribunaux), la détermination de la répartition des impôts et taxes entre l’Etat et les régions, la transparence des décisions, la publicité des débats des assemblées élues, le droit de pétition, les référendums locaux…
Cela ouvrira un vaste chantier législatif et réglementaire et exigera même une révision constitutionnelle (statut et pouvoirs des régions et rôle des gouverneurs). À titre d’exemple, rappelle M. Fadel, la timide réforme régionale préparée en France entre 1982 et 1986 a nécessité l’adoption et la promulgation de pas moins de 25 lois, complétées par environ 200 décrets ! On ose à peine imaginer le temps que nécessiteraient l’élaboration et l’adoption de l’arsenal pour une réforme régionale aussi poussée, chez nous.
Mais même si tous ces obstacles étaient levés, avons-nous une élite régionale réceptive et capable de s’impliquer avec abnégation dans la gestion des larges pouvoirs qui pourraient être confiés à leurs régions ? La première réponse qui vient à l’esprit est de partir de l’existant et de mettre à l’index une élite communale corrompue et plus prompte à se servir qu’à servir l’intérêt des citoyens.

Les pesanteurs d’une uniformisation institutionnelle et législative
Certains refusent un tel défaitisme. Pour eux, nos élites locales ne sont pas plus mauvaises ou moins éthiques que celles des pays comparables au Maroc. Mais alors pourquoi ça marche chez eux et pas chez nous ? La réponse résiderait dans la moralisation de la vie publique, la lutte contre la corruption, le bannissement de l’impunité et par-dessus tout l’application intransigeante du principe de l’égalité de tous devant la loi… A partir de là, même chez nous, la sélection se ferait naturellement.
Larbi Benothmane, universitaire, spécialiste de l’Espagne, pose un autre problème de fond : «La régionalisation est presque le synonyme de démocratie. Sommes-nous prêts à accorder plus de démocratie aux citoyens pour gérer leurs affaires locales et régionales ? Voilà la question à laquelle se ramène en définitive la régionalisation».
Quel degré ou quel modèle de régionalisation faut-il donc adopter ? Pour répondre à cette question, il faut savoir jusqu’où nos décideurs sont prêts à emprunter le chemin de la démocratisation. Par ailleurs, faut-il opter pour une régionalisation à géométrie variable ou appliquer le même statut à toutes les régions sans distinction ?
Abderrahim Fadel rappelle un épisode révélateur. Dans un discours prononcé devant le Conseil consultatif des affaires sahraouies, en 1992, feu Hassan II avait affirmé que la régionalisation s’appliquerait d’abord au Sahara, avant de s’étendre à l’ensemble du pays. Malheureusement, lorsque la loi régionale a été adoptée en 1996, c’est la même loi qui s’est appliquée à toutes les régions.
«Au Maroc, affirme Abderrahim Fadel, nous sommes habitués à des régimes généraux uniformes, qui appliquent les mêmes règles que l’on soit à Casablanca ou dans une petite commune rurale. Une pesanteur d’uniformisation institutionnelle et législative, héritée de la France». Or, la France est un cas presque unique. Et encore, le système français prévoit un statut spécial pour la Corse et les régions d’Outre-Mer.
Juridiquement, rien n’empêche une régionalisation à géométrie variable. En Espagne même, et contrairement aux idées reçues, chacune des 17 communautés autonomes espagnoles a élaboré, à partir de 1978, son propre statut autonome en fonction de ses particularités (économiques, culturelles, linguistiques) et de ses besoins. Le cas de l’Italie est encore plus prononcé et plus ancien. La Constitution italienne du 27 décembre 1947 a établi 15 régions ordinaires et cinq autres à statut particulier.
La Belgique est l’exemple d’un pays qui s’est engagé, à partir de 1980, dans un mouvement profond de régionalisation, qui s’apparente plutôt à une fédéralisation du pays, et qui a donné la part belle à la diversité culturelle et linguistique. En plus des institutions nationales (premier ministre, gouvernement, Parlement) trois régions (la Wallonie, la Flandre et Bruxelles Capitale) et deux communautés sont dotées des mêmes institutions. Ceci sans oublier les provinces et les communes. Une véritable inflation institutionnelle pour un pays de 10 millions d’habitants répartis sur un territoire de 30 000 km2 seulement (à titre de comparaison le Maroc s’étend sur plus de 710 850 km2). Mais c’était le prix à payer pour le maintien de l’unité nationale tout en respectant les droits démocratiques des Wallons et des Flamands.
Quant au cas des Länder allemands, très souvent cité comme source possible d’inspiration, c’est justement un exemple qui n’a rien à voir avec la régionalisation. L’Allemagne, on l’oublie souvent, est un Etat fédéral, à l’image des Etats-Unis. Les Länder sont des Etats fédérés, ayant leur chancelier, leur gouvernement, leur Parlement, leur justice et même une Cour suprême.
D’ailleurs, c’est ce modèle qui a dû inspirer l’architecture institutionnelle d’autonomie pour le Sahara proposée par James Baker (Plan Baker II), appelée ASO (Autorité du Sahara Occidental), qui disposerait d’un Parlement et d’un Président élus au suffrage universel direct, d’une justice, et même d’une Cour suprême et de très larges compétences exclusives.

Un package global
A y regarder de plus près, l’ASO aurait eu plus de pouvoirs qu’un Land allemand et aurait abouti à la création d’une république dans un royaume. C’est pourquoi le Maroc ne pouvait que refuser une telle proposition.
La question reste entière : de quel modèle s’inspirer ? Celui des Länder est à exclure d’office, à moins qu’on veuille passer d’un Etat unitaire à un Etat fédéral.
Tous nos interlocuteurs considèrent qu’un dosage entre les modèles italien et espagnol serait le plus approprié. Et tous sont unanimes à rejeter la reproduction d’une régionalisation uniforme et à opter pour une régionalisation à géométrie variable modulée en fonction des particularités et des besoins de chaque région. Il va de soi que la régionalisation devra faire l’objet d’un large débat national et associer étroitement le Parlement à son élaboration.
En fait, les partisans de ce scénario, celui d’une régionalisation touchant l’ensemble du pays, l’envisagent dans le cadre d’un «package» global, qui aboutirait à la fois à la résolution du problème du Sahara, la transition démocratique et la régionalisation avancée, à l’image de ce qui s’est passé en Espagne en 1978.
Pour M. Benothmane, «la création et la mise en place des Communautés autonomes en Espagne avaient coïncidé avec une très forte volonté politique des décideurs pour la démocratisation du pays. Ces communautés ont donc été une expression de la démocratisation consacrée par la Constitution espagnole du 29 décembre 1978».
Enfin, il reste le dernier scénario, celui de l’adoption d’un statut spécial négocié d’autonomie pour le Sahara en attendant le reste. Un scénario qui ne présente d’intérêt pour l’évolution du Maroc que si le statut spécial est destiné à faire boule de neige dans le reste du pays. Des suggestions ont été faites pour lancer la régionalisation dans le sud et le nord du pays.
Certains rétorqueront qu’il est pour le moins bizarre d’entamer ce processus dans les régions les plus déshéritées du pays plutôt que dans les régions les plus riches et les plus dynamiques, comme Casablanca par exemple. «La solution idéale serait la régionalisation pour tout le pays. Un statut spécial pour le Sahara uniquement ne serait légitime aux yeux des autres régions qu’à la condition qu’il soit une ouverture sur l’avenir, pour préparer la généralisation de la régionalisation», conclut M. Benothmane. Mais après tout, historiquement, la régionalisation a été mise en œuvre pour convertir des revendications régionalistes prônant parfois la violence et le séparatisme en action politique pacifique et intégrée dans le concert national.
Reste la révision constitutionnelle. Jusqu’où peut aller celle-ci ? Il est évident que plus les régions auront des pouvoirs étendus, plus cette révision sera importante et surtout délicate

La timide réforme régionale préparée en France entre 1982 et 1986 a nécessité l’adoption et la promulgation de pas moins de 25 lois, complétées par environ 200 décrets ! On ose à peine imaginer le temps et l’effort que prendrait une régionalisation poussée.

«La solution idéale serait la régionalisation pour tout le pays. Un statut spécial pour le Sahara uniquement ne serait légitime aux yeux des autres régions qu’à la condition qu’il soit une ouverture sur la généralisation de la régionalisation.».