PLF 2020 : comment l’article 9 a ravivé le débat constitutionnel

Entre les partisans et les détracteurs de cet article, un troisième avis estime que ses dispositions n’ont pas leur place dans un PLF. La majorité a présenté un amendement de compromis alors que l’opposition maintient son rejet de cet article. Entre-temps, le gouvernement planche sur une réforme globale de l’exécution des jugements contre l’Etat et de l’expropriation.

Un article du projet de Loi de finances aura rarement suscité un débat constitutionnel aussi animé que l’article 9 de l’actuel PLF. En plus des parlementaires et du gouvernement, cette disposition implique, pour la première fois, le troisième pouvoir : la justice. La première levée de boucliers vient en effet d’un collectif d’avocats, dont des anciens bâtonniers, suivis par les magistrats, à travers le Club des magistrats du Maroc. Tous les deux ont en effet réagi officiellement, à travers des communiqués, à cette disposition. Ce qui est une première. Bien sûr, on notera que ce débat aura montré, s’il en est encore besoin, que les Marocains se sont approprié complètement leur nouvelle Constitution qu’ils appellent en arbitre à chaque fois que se pose pareille problématique. Dans cet article, ce qui dérange le plus c’est son dernier alinéa qui énonce: «Les biens et les fonds de l’Etat ne peuvent, toutefois, faire l’objet de saisie» à des fins d’exécution des jugements contre l’Etat. Dans ce débat, trois positions se sont démarquées. Il y a ceux qui ont défendu le maintien de cet article, le gouvernement en premier par la voix du ministre de l’économie et des finances. Les présidents de grandes communes, qui appartiennent dans leur majorité au PJD et dont un grand nombre siège au Parlement –le président de la commission des finances étant par ailleurs maire de Meknès-, seront sans doute les premiers bénéficiaires de ses retombées. En gros, les partisans du maintien de cet article mettent en avant le principe de la continuité du service public (art.154) et la nécessité de la préservation des équilibres budgétaires. De leur côté, ceux qui se sont prononcé contre cet article, et donc pour sa suppression du PLF, avancent pour argument le principe constitutionnel qui veut que «les jugements définitifs s’imposent à tous», donc au citoyen et à l’Etat, sans distinction et l’égalité de tout le monde devant la justice (art. 126 et art. 6). Pour justifier son rejet de cet article, l’Istiqlal invoque, en plus, le principe de la séparation des pouvoirs. Le PAM estime, lui, qu’il est contraire au principe de l’Etat de droit. Quant à la troisième catégorie, ceux qui ne se sont pas prononcé sur le contenu de l’article, mais sur la forme, ils estiment qu’une telle disposition n’a pas sa place dans un projet de Loi de finances. Selon la loi organique des finances, relèvent-ils, le PLF se contente de déterminer la nature, le montant et l’affectation de l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat (art.1 de la LOF).

La réforme arrive, mais quand ?

Ils n’hésitent donc pas à parler d’un «cavalier budgétaire» qui est, par définition, l’adjonction d’une disposition n’ayant aucun caractère financier à une Loi de finances, en vue d’en accélérer l’adoption. Une thèse qui est d’ailleurs corroborée par les faits. Le PLF de 2017 comprenait une disposition similaire, mais qui concernait principalement les collectivités territoriales, les communes plus précisément. C’était un amendement présenté par le PJD, le fameux article 8 bis, approuvé par le gouvernement et adopté à la première Chambre avant d’être rejeté par la Chambre des conseillers. Le PJD a fini par retirer cet article en deuxième lecture, à la première Chambre. Le gouvernement s’était engagé, en contrepartie, à étudier la question et résoudre cette problématique par d’autres canaux que le PLF. C’est en ce sens qu’une commission ministérielle chapeautée par le ministre d’Etat, Mustapha Ramid, a été mise en place par le chef du gouvernement. La commission interministérielle chargée du traitement de la problématique de l’exécution des jugements judiciaires contre les personnes de droit public a effectivement proposé, en juillet, deux avant-projets de loi relatifs à l’expropriation pour utilité publique et à l’exécution des jugements prononcés contre les personnes de droit public. Le ministre d’Etat avait alors présenté les principales dispositions de cet avant-projet de loi relatif à l’expropriation pour utilité publique et le projet de circulaire y afférent ainsi que celles d’une proposition d’un projet de loi modifiant le Titre IX du Code de la procédure civile. Il s’agit, dans ce cas, de l’ajout d’un chapitre sur l’exécution des jugements contre les personnes de droit public qui prévoit, à la fois, l’obligation d’exécuter les décisions judiciaires ayant acquis l’autorité de la chose jugée et l’impératif de garantir la continuité des services publics. Cette commission, mise en place, en décembre 2017, avait pour mission de plancher notamment sur les moyens d’éviter les décisions administratives susceptibles d’entraîner des litiges. Les choses ont quelque peu traîné depuis, en tout cas par rapport à l’urgence de la situation.

Le casse-tête de l’expropriation

Pour prendre conscience de l’urgence de la situation, le ministre de l’économie et des finances vient de brosser un tableau plutôt inquiétant. Pour les seules trois dernières années, la valeur des biens saisis de l’Etat au titre de l’exécution des jugements s’élève à 10 milliards de DH, affirme le ministre. En conséquence, au ministère de l’équipement par exemple, cette situation a eu pour effet d’entraver la réalisation de plusieurs projets comme notamment des routes, des ponts. «Cela est susceptible d’avoir un impact sur la vie des citoyens et sur la paix sociale», tranche le ministre. La commission présidée par M. Ramid a d’ailleurs relevé que le gros du montant mentionné par le ministre des finances vient de l’exécution des jugements relatifs aux contentieux portant sur l’expropriation pour utilité publique. Or, dans son discours d’ouverture de la première année de l’actuelle législature, prononcé devant le Parlement le 14 octobre 2016, le Souverain a relevé que «de nombreux citoyens se plaignent des affaires d’expropriation, soit parce que l’Etat ne les a pas indemnisés pour leurs biens, soit parce que l’opération d’indemnisation traîne pendant de longues années au préjudice de leurs intérêts, ou encore parce que le montant de l’indemnisation est en deçà des prix de vente en vigueur, et bien d’autres raisons encore». L’expropriation, a notamment souligné le Souverain, «doit être effectuée en cas d’extrême nécessité d’intérêt général et l’indemnisation doit se faire conformément aux tarifs en vigueur à la date d’exécution de ladite opération, avec une simplification des procédures d’obtention de ladite indemnisation». De même, poursuit S.M le Roi, «le statut du terrain exproprié ne devrait pas être modifié par son affectation à des usages commerciaux ou sa cession à des fins de spéculation immobilière. Le citoyen se plaint beaucoup de la lenteur et de la complexité des procédures judiciaires et de la non-exécution des jugements, notamment face à l’Administration». Des propos qui donnent raison à ceux qui avancent aujourd’hui que l’Etat ne devrait pas entraver, par quelle que mesure que ce soit, l’exécution des jugements, objet de l’article 9. Ce dont se défend, il faut le préciser, le ministre de l’économie et des finances. Ce dernier ne cesse de rassurer qu’il ne s’agit nullement de s’opposer aux jugements prononcés par les tribunaux. Pour lui, la mesure apportée par l’article 9 est une disposition qui «existe dans toutes les démocraties ou presque». Il s’agit, explique-t-il, de formaliser de manière plus stricte les dépenses de l’Etat, afin que les dépenses réalisées correspondent au budget voté par le Parlement. «Si le budget prévu est dépassé, les dépenses venant de jugements rendus seront budgétisées, et réglées, l’année suivante». Tout cela, assure-t-il devant la commission des finances, est tout à fait conforme à la LOF.

Un fonds dédié pour résoudre le problème

En attendant le projet de réforme promis par le ministre d’Etat, le gouvernement et les parlementaires doivent bien trouver un terrain d’entente pour limiter les «dégâts». Pour l’heure, la majorité a fini par élaborer un amendement proche de l’esprit de l’article proposé par le gouvernement, et qui a l’avantage de fédérer tous les groupes parlementaires de la majorité, y compris ceux qui s’y étaient montrés hostiles au début. En gros, l’amendement en question stipule que l’exécution des dépenses doit être effectuée dans les limites des crédits ouverts au budget de l’exercice en cours. Et ce, dans un délai de 90 jours à compter de la date de notification de l’exécution (contre les 60 jours prévus par l’article 9 également à compter de la notification de la décision judiciaire). Si les fonds nécessaires à l’exécution du jugement ne sont pas disponibles ou sont insuffisants, l’administration doit recourir à un transfert de fonds nécessaires, conformément aux termes et conditions précisés dans un texte réglementaire. Et si nécessaire, à l’ouverture de crédits supplémentaires au cours de l’année en cours, conformément aux dispositions de l’article 42 de la loi organique relative à la Loi de finances et de ses textes réglementaires. L’opération pourrait, le cas échéant, être répétée l’année suivante et l’année d’après. Pour garantir l’exécution des jugements contre l’Etat, les groupes de la majorité proposent la création d’un fonds dédié appelé «Fonds de mise en œuvre des jugements contre l’Etat et les Collectivités territoriales», qui sera logé soit chez l’Agence judiciaire du Royaume ou auprès du ministère des finances. Tout ceci, explique Abdellah Bouanou, président de la commission des finances à la première Chambre, «n’est finalement pas contraire à la LOF qui instaure une programmation triennale du budget». De toutes les manières, toujours selon l’amendement proposé par la majorité, la procédure de saisie des biens de l’Etat ne peut être enclenchée qu’à l’expiration de ce délai de trois ans après la notification du jugement. Cet amendement ne concerne que la majorité, l’opposition, avec ses trois composantes PAM, Istiqlal et PPS en plus des deux députés de la FGD, ont introduit leurs propres amendements qui consistent en le retrait pur et simple de cet article. Au début du vote de la première partie du PLF en commission, mardi en milieu de matinée, la partie n’était cependant pas totalement perdue. Les groupes de la majorité tentaient encore de convaincre leurs homologues de l’opposition afin d’arriver à une mouture consensuelle de l’amendement à apporter à cet article. Mission accomplie, puisqu’une heure avant la fin du vote, survenu mercredi aux premières heures, l’article 9 tel qu’il a été amendé a fini par être adopté à la majorité de tous les partis sauf la FGD. Les trois principales formations de l’opposition, le PAM, l’Istiqlal et le PPS, ont retiré leurs amendements.

Exécution des jugements prononcés à l’encontre de l’Etat

Les créanciers porteurs de titres ou de jugements exécutoires à l’encontre de l’Etat ne peuvent se pourvoir en paiement que devant les services ordonnateurs de l’administration publique concernée.
Lorsqu’une décision de justice définitive passée en force de chose jugée condamne l’Etat au paiement d’une somme déterminée, cette somme doit être ordonnancée dans un délai de soixante (60) jours à compter de la date de notification de ladite décision judiciaire dans la limite des crédits ouverts au budget.
Les ordonnateurs sont tenus d’inscrire les crédits nécessaires pour l’exécution des jugements dans la limite des possibilités de leurs budgets. Si la dépense est imputée sur des crédits qui se révèlent insuffisants, l’exécution des jugements est faite dès lors par voie d’ordonnancement de la somme concernée, à hauteur des crédits budgétaires disponibles, à charge pour l’ordonnateur de prendre toutes les dispositions pour mettre en place les crédits nécessaires au paiement de la somme restant due sur les budgets des années suivantes.
Les biens et les fonds de l’Etat ne peuvent, toutefois, faire l’objet de saisie à cette fin.

Article Premier

La Loi de finances détermine, pour chaque année budgétaire, la nature, le montant et l’affectation de l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte.
Elle tient compte de la conjoncture économique et sociale qui prévaut au moment de sa préparation, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elle détermine.

Article 3

La Loi de finances de l’année prévoit, évalue, énonce et autorise, pour chaque année budgétaire, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat, par référence à la programmation budgétaire prévue à l’article 5 ci-dessous.
L’année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de la même année.

Article 42

Sont ouverts au titre I du budget général :

• le chapitre des dépenses imprévues et des dotations provisionnelles, qui n’est affecté à aucun service.
Des prélèvements peuvent être opérés en cours d’année sur ce chapitre pour assurer, par un crédit complémentaire, la couverture de besoins urgents ou non prévus lors de l’établissement du budget;
• le chapitre des dépenses relatives aux remboursements, dégrèvements et restitutions, fiscaux.

Article 6

La loi est l’expression suprême de la volonté de la Nation. Tous, personnes physiques ou morales, y compris les pouvoirs publics, sont égaux devant elle et tenus de s’y soumettre.
Les pouvoirs publics œuvrent à la création des conditions permettant de généraliser l’effectivité de la liberté et de l’égalité des citoyennes et des citoyens, ainsi que de leur participation à la vie politique, économique, culturelle et sociale.
Sont affirmés les principes de constitutionnalité, de hiérarchie et d’obligation de publication des normes juridiques.
La loi ne peut avoir d’effet rétroactif.

Article 126
Les jugements définitifs s’imposent à tous.
Les autorités publiques doivent apporter l’assistance nécessaire lorsque celle-ci est requise pendant le procès. Elles sont également tenues de prêter leur assistance à l’exécution des jugements.

Article 154
Les services publics sont organisés sur la base de l’égal accès des citoyennes et des citoyens, de la couverture équitable du territoire national et de la continuité des prestations rendues. Ils sont soumis aux normes de qualité, de transparence, de reddition des comptes et de responsabilité, et sont régis par les principes et valeurs démocratiques consacrés par la Constitution.