Loi de finances rectificative : Un exercice peu commun pour nos parlementaires

• Le Maroc a adopté au total neuf Lois de finances rectificatives, la première remonte à 1965 et la dernière date d’il y a 30 ans.
• Les parlementaires ont, en tout et pour tout, 15 jours pour boucler la procédure d’adoption de la LFR.
• Il y a deux ans, l’Istiqlal avait demandé au gouvernement de déposer une LFR et, en 2011, malgré la conjoncture, l’Exécutif. n’avait pas jugé utile d’en élaborer une.

Un projet de Loi de finances rectificative, le premier depuis trente ans, sera bientôt examiné par le Parlement. Au niveau de la première Chambre, toutes les dispositions ont déjà été mises en place –le bureau de la Chambre y tient particulièrement, vu la nature de la conjoncture que traverse le pays- pour que le texte soit débattu, amendé si nécessaire et voté dans les délais et sans remous. La présidence a d’ailleurs assuré avoir entamé les concertations nécessaires avec les organes de la Chambre, «dans le cadre d’une action participative, en vue d’établir un agenda de travail de la Chambre et d’organiser ses travaux», pour l’occasion. Début mai, le chef du gouvernement avait annoncé, de son côté, que vu les mutations liées à la conjoncture économique et mondiale née de la crise du Covid-19, et leurs répercussions sur les diverses hypothèses ayant encadré l’élaboration de la Loi de finances 2020, il fallait préparer un projet de Loi de finances rectificative. Le texte devrait également servir pour activer le plan de relance de l’économie nationale. Dans leurs mémorandums remis au chef du gouvernement, concernant l’après-Covid-19, plusieurs partis politiques ont d’ailleurs fait référence à la LFR comme cadre légal et procédural approprié pour donner corps aux multiples propositions de relance économique et sociale qu’ils ont soumises à l’Exécutif. Certes, ce n’est pas fréquent -le Maroc y ayant eu recours seulement 9 fois depuis l’indépendance-, mais ce mécanisme est bien prévu par la Constitution et encadré par la Loi organique relative à la Loi de finances. Ainsi, au risque de rappeler une évidence, seul le gouvernement peut présenter un texte de loi modifiant la Loi de finances. La Constitution précise d’ailleurs, dans l’article 75, que «seul le gouvernement est habilité à déposer des projets de loi tendant à modifier les dépenses approuvées dans le cadre précité». L’article fait référence, bien sûr, à la Loi de finances adoptée, selon une procédure et des délais bien précis, par le Parlement.
Par définition, une Loi de finances rectificative a pour but donc de corriger à la hausse ou à la baisse les dépenses et recettes prévues en Loi de finances initiale. Votée en cours d’année, elle modifie les dispositions des Lois de finances initiales, compte tenu de l’évolution de la conjoncture économique et financière. Le processus d’adoption est le même que celui de la LF de l’année. Une fois élaboré, ses grandes lignes sont examinées et validées en conseil des ministres, présidé par le Souverain, le projet de loi est ensuite adopté par le conseil de gouvernement et déposé, sans tarder, au Parlement. Bref, comme le précise l’article 57 de la Loi organique des finances (loi n° 130-13), «les Lois de finances rectificatives sont présentées et votées dans les mêmes formes que la Loi de finances de l’année sous réserve de l’article 51 ci-dessus». L’article 51 limite le délai d’examen et d’adoption des LFR, 15 jours au lieu de 58 jours pour la LF de l’année. L’autre différence avec la LF de l’année, c’est que la LFR n’est examinée et adoptée que par la commission des finances avant son vote en séance plénière, ce qui fait d’ailleurs l’objet d’un débat constitutionnel. Vu les contraintes du temps, les autres commissions ne peuvent prétendre éventuellement qu’à une simple présentation du projet sans avoir le droit de l’étudier et de le voter. D’où les concertations engagées par la présidence de la Chambre pour défraichir le terrain.

Pour la petite histoire

C’est en 1990 que remonte l’adoption de la dernière LFR, lorsque le gouvernement d’Azzeddine Laraki avait décidé d’instaurer le système d’acomptes provisionnel. Les dispositions de l’article 16 de la loi n° 24-86 instituant l’impôt sur les sociétés, promulguée par le dahir n° 1-86-239 du 31 décembre 1986, ont alors été abrogées. De ce fait, l’impôt sur les sociétés donne lieu, au titre de l’exercice comptable en cours, au versement par la société de quatre acomptes provisionnels dont chacun est égal à 25% du montant de l’impôt dû au titre du dernier exercice clos, appelé exercice de référence. Un peu moins d’une décennie plus tôt, le Maroc avait également adopté une autre Loi de finances rectificative. Cela a été fait en 1983, qui marque l’entrée en vigueur du programme d’ajustement structurel (PAS). Paradoxalement, les années 70 ont vu la promulgation de plusieurs Lois de finances rectificatives. Ce fut le cas successivement en 1970, 1971, 1973 et 1974. Trois autres Lois de finances rectificatives ont été adoptées pendant la période de l’Etat d’exception. La première en 1965, date de son instauration, et les deux autres ont été adoptées vers sa fin, en 1968 et 1969. Il faut noter que durant cette période de l’Etat d’exception, et jusqu’en 1970, l’institution parlementaire a été suspendue. Les Lois de finances, au même titre que d’autres textes législatifs d’ailleurs, ont donc été promulguées sans autorisation accordée par le Parlement. Bref, cela fait au total 9 Lois de finances rectificatives qui ont été adoptées depuis l’indépendance du Maroc. Pourtant, c’est un exercice courant dans d’autres pays et régions du monde. Plusieurs pays européens ou africains, membres de l’Union monétaire ouest-africaine, procèdent ainsi régulièrement au dépôt des projets de Lois de finances rectificatives. Parfois deux fois par an.
Par ailleurs, ce n’est qu’à l’occasion de la promulgation, en 2015, de la LOF 130-13 que cet exercice est devenu bien encadré. Loi organique n° 7-98, relative à la Loi de finances, fait bien référence à la Loi de finances rectificative, mais sans entrer dans les détails des procédures de son adoption. C’est ainsi que l’article 4 de cette loi précise : «Seules des Lois de finances dites rectificatives peuvent en cours d’année modifier les dispositions de la Loi de finances de l’année». Un peu plus loin, l’article 31 énonce : «Les Lois de finances rectificatives sont présentées, en partie ou en totalité, dans les mêmes formes que la Loi de finances de l’année». Malgré cela, le processus manquait de transparence.
Mais c’est la LOF 130-13 qui a réellement réhabilité le rôle dévolu aux Lois de finances rectificatives et l’encadrement de son calendrier d’examen et d’adoption, à travers le vote par le Parlement de son projet dans un délai global de 15 jours, et ce, étant donné le caractère urgent que revêt ce type de Lois de finances. En effet, perçu comme un grand risque managérial pour les politiques, l’encadrement de la Loi de finances rectificative dans le projet de Loi organique devait favoriser son usage.

Pour plus de transparence

Ainsi, avec un calendrier d’examen et de vote précis, le Parlement a désormais la possibilité d’être fortement impliqué en se prononçant sur les rectifications devenues nécessaires dans l’exécution de la Loi de finances lorsque des considérations conjoncturelles de la situation économique l’exigent. Il s’agit en quelque sorte, estime-t-on, d’une «réappropriation par l’institution parlementaire de mécanismes jusque-là initiés par le gouvernement».
Auparavant, comme on estimait que le calendrier d’adoption de la Loi rectificative était susceptible d’être long, les délais n’ayant pas encore été encadrés, ceci empêchait que les Lois de finances rectificatives soient examinées par le Parlement. Les contraintes macroéconomiques étant, bien sûr, pressantes. Le cadre juridique étant donc, bien défini, depuis la promulgation de la LOF, rien ne devrait empêcher le gouvernement à recourir à ces mécanismes à chaque fois que la situation l’impose. Avant cette crise, due à la Covid-19, le Maroc a vécu des situations proches, mais certainement pas avec une acuité aussi prononcée. Il y a deux années exactement, le parti de l’Istiqlal, deuxième force de l’opposition, adressait un mémorandum au chef du gouvernement. Le parti demandait l’élaboration et l’adoption d’une Loi de finances rectificative.
Le mémorandum soumis par les deux groupes parlementaires de l’Istiqlal au chef de gouvernement contient une série de mesures à caractère social considérées, par le parti, comme nécessaires et urgentes pour pouvoir faire face à la cherté de la vie, améliorer le pouvoir d’achat des citoyens et soutenir l’emploi des jeunes. La réalisation de ces objectifs implique, selon le parti, «une révision immédiate des dispositions de la Loi de finances 2018». A cet effet, l’Istiqlal a donc appelé le gouvernement à déposer un projet de Loi de finances rectificative dans les plus brefs délais. Quelques années plus tôt, vers le début de la deuxième moitié de 2011, la question de l’adoption d’une LFR avait été posée avec une plus grande insistance. A l’époque, le contexte global dans lequel la LF 2011 a été votée par le Parlement, a complètement changé vers le milieu de l’année. Ainsi et sur le plan externe, les événements qu’ont connus les pays sud de la Méditerranée ont fait que le prix du pétrole a grimpé à 120 dollars, alors que la LDF a été élaborée sur la base d’un cours n’excédant pas 75 dollars. Sur le plan interne, et comme conséquence directe au premier facteur, les dépenses de compensation ont atteint, dans un premier temps, le record de 28 MMDH. De plus, la concrétisation des résultats du dialogue social, la revalorisation des salaires des fonctionnaires ou les nouveaux recrutements des diplômés, ont automatiquement entraîné un alourdissement des dépenses de fonctionnement, notamment la masse salariale, dans des proportions imprévues. Tout cela a fait que logiquement le gouvernement devrait proposer une LFR. Or, cela n’a pas été le cas. Entre autres explications avancées alors, l’absence d’intérêt pour une telle loi dans un contexte où le Maroc allait vivre un changement institutionnel majeur avec la promulgation d’une nouvelle Constitution.
Cela d’autant que des contraintes de calendrier (référendum constitutionnel, élections législatives et approche des vacances parlementaires) ont rendu caduque une initiative visant à réunir le Parlement pour le vote d’une LFR. Le projet a donc été abandonné et le nouveau gouvernement, nommé en octobre 2011 après des élections anticipées, a dû finir l’année avec la Loi de finances héritée du précédent Exécutif. Pourtant, comme précisé plus haut, sous d’autres cieux, le recours à une Loi de finances rectificative, même en «temps normal», se fait de manière spontanée et automatique à chaque fois qu’il y a un changement notable de conjoncture.


Procédures : beaucoup de débat et peu de temps

C’est un exercice dont les parlementaires n’ont pas l’habitude. Et pour cause. La dernière Loi de finances rectificative remonte, comme précisé plus haut à 1990. Et encore, à l’époque les parlementaires ne se sont pas trop attardés sur les considérations comptables et budgétaires. La LFR qu’ils ont adoptée s’est limitée à instituer le système d’acompte provisionnel. Aujourd’hui, le cas est différent. Il sera sans doute question de révision des budgets sectoriels de plusieurs départements. Il s’agira de surseoir à certaines dépenses, notamment de fonctionnement et de prévoir d’autres qui peuvent être aussi bien de fonctionnement que d’investissement. Bref, les jours à venir nous diront de quoi il en retournera exactement. Cela dit, et du point de vue législatif, d’après la Loi organique 130-13, les dispositions de la Loi de finances de l’année ne peuvent être modifiées que par une Loi de finances rectificative. Cette LFR est obligatoirement présentée par le gouvernement. Le Parlement n’ayant attribution de présenter une proposition de LFR, il se limite a examiner, amender si besoin et adopter le texte présenté par le gouvernement dans des conditions bien précises. Ainsi, le projet de Loi de finances rectificative est voté par le Parlement dans un délai n’excédant pas quinze jours après son dépôt par le gouvernement sur le bureau de la Chambre des représentants. Celle-ci se prononce sur le projet de Loi de finances rectificative dans un délai de huit jours suivant la date de son dépôt. Dès le vote dudit projet ou à l’expiration du délai ainsi fixé, le gouvernement saisit la Chambre des conseillers du texte adopté ou du texte qu’il a initialement présenté, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par la Chambre des représentants et acceptés par lui. La Chambre des conseillers se prononce sur le projet dans un délai de quatre jours suivant sa saisine. Par la suite, la Chambre des représentants examine les amendements votés par les conseillers et adopte en dernier ressort le projet de Loi de finances rectificative dans un délai n’excédant pas trois jours. Comme dans le cadre de la Loi de finances de l’année, et selon les dispositions de l’article 77 de la Constitution, le Parlement et le gouvernement veillent à la préservation de l’équilibre des finances de l’Etat. C’est ainsi que le gouvernement peut opposer, de manière motivée, l’irrecevabilité à toute proposition ou amendement formulés par les membres du Parlement lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la Loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation des charges publiques