Les équations de la régionalisation

Elle impliquera des changements majeurs dans la répartition des pouvoirs entre Etat central et acteurs locaux. Une bonne articulation entre déconcentration et décentralisation est vitale.
La répartition des pouvoirs, des ressources et des sources de financement sera l’enjeu principal du débat.
La question de la solidarité, un casse-tête.
Combien de régions à  prévoir ? Selon quels critères et quelle taille ?

C’est fait ! La régionalisation au Maroc a enfin son comité de réflexion. Annoncée dans le discours royal du 6 Novembre 2008, créée par le Souverain dimanche 3 janvier, la Commission consultative de la régionalisation (CCR) a désormais jusqu’à fin juin -soit seulement 6 mois- pour concocter un «modèle maroco-marocain de régionalisation» applicable à l’ensemble du pays. Composée de 21 membres, la structure est dirigée par Omar Azziman, juriste expérimenté, ex-ministre des droits de l’homme puis de la justice, qui a eu l’occasion d’observer de très près les différents modèles de régionalisation appliqués chez notre voisin du nord durant son mandat d’ambassadeur en Espagne.

21 membres et 6 mois pour imaginer une régionalisation à la marocaine

La commission inclut également dans son équipe des personnalités et spécialistes versés dans différents domaines (droit, finances, fiscalité, économie, politique, histoire, géographie, sociologie, administration territoriale, aménagement du territoire, etc.).
Dans leurs travaux, les membres de la commission devront s’assurer de respecter une série de directives énumérées par le Souverain. Dans son discours, le Roi a en effet particulièrement insisté sur la nécessité de ne pas se contenter de copier ce qui se fait à l’étranger, mais de produire un modèle de régionalisation, autrement dit un mode de délégation des compétences de l’Etat central aux régions, notamment dans les domaines administratif, économique ou politique, qui soit adapté à la réalité marocaine et même susceptible d’inspirer d’autres pays en développement. Il a aussi précisé d’office les quatre piliers sur lesquels cette régionalisation «à la marocaine» devra être bâtie. Il s’agit, bien entendu, de l’unité de l’Etat, de la Nation et du territoire, dont la Monarchie est garante et protectrice ; du principe de la solidarité entre l’Etat et les régions, une régionalisation équilibrée ne devant «pas se réduire à une simple redistribution des compétences entre le centre et les régions». Par ailleurs, la commission devra s’attacher à trouver un équilibre entre les compétences et les moyens à attribuer aux différents acteurs en présence (collectivités locales, autorités, institutions), et prévenir les difficultés qui peuvent surgir sur ce plan. Enfin, il est précisé que la régionalisation ne peut bien se faire que par une large déconcentration (NDLR : transfert de compétences à l’intérieur de l’Etat des administrations centrales à leurs branches locales) ; idem pour «l’avènement de régions à part entière viables et stables dans le temps, fondées sur des critères rationnels et réalistes, inhérents à un système de régionalisation nouveau», ce qui implique une très probable révision du découpage régional du pays.

Des implications diplomatiques, mais pas seulement

Sans surprise, le Polisario n’a pas manqué de critiquer cette décision : les négociations organisées sous l’égide de l’ONU ayant débouché sur une impasse, le Maroc passe à l’étape suivante en appliquant sa proposition sur son territoire, via la mise en place d’une régionalisation élargie dans le cas des provinces du sud. Dans l’immédiat, cette annonce permet à notre pays, critiqué par les médias étrangers dans l’affaire Haïdar, de reprendre l’initiative en prouvant sa bonne foi. Cet aspect reste toutefois secondaire, car cette régionalisation implique surtout pour le Royaume le lancement d’une nouvelle génération de réformes, qui, à terme, bouleverseront les relations entre le pouvoir central et les régions. «Je ne pense pas que ce soit uniquement lié à la question du Sahara, puisque l’idée d’une régionalisation poussée date de feu Hassan II. Il en avait déjà parlé dans l’un de ses discours afin de soutenir la démocratisation du pays, d’une part, et, d’autre part, d’améliorer la gestion économique et sociale du Maroc par la décentralisation et la régionalisation», interprète Abdelali Benamour, ex-membre du collectif Maghreb Sahara. Thème récurrent dans les discours du Roi Mohammed VI, la régionalisation s’insère dans une dynamique de réformes plus vastes, qui inclut, entre autres, la révision de la Charte communale à la veille des dernières élections, l’annonce, il y a deux ans, de la mise en place d’un cadre juridique et organique pour la déconcentration administrative par le ministère de l’intérieur, ou encore le lancement du Plan «La commune à l’horizon 2015», autant de projets destinés à renforcer la gestion locale.

Le Plan d’autonomie du Sahara comme base pour une régionalisation poussée ?

Quelles seront les implications des propositions de la CCR pour les 16 régions du pays ? Qu’en sera-t-il du Sahara, censé être à la pointe du processus de régionalisation ? Une chose est sûre, dans le cas des provinces du sud, l’accélération de cette dynamique donne un nouveau sens à l’annonce faite en novembre dernier, d’une prochaine restructuration du Corcas et d’une révision du champ d’action de l’Agence de développement des provinces du sud et de sa compétence territoriale. Malgré le blocage des négociations, notre pays fondera-t-il les réformes à mener au Sahara sur la proposition marocaine d’autonomie pour les provinces du sud ? Le plan en question donne en tout cas une idée très précise de la manière dont une régionalisation très poussée pourrait se présenter au Sahara. Selon le document en question, les Sahraouis pourraient gérer leurs affaires à travers des organes législatif, exécutif et judiciaire, dotés de compétences exclusives. Pendant ce temps, l’Etat marocain conserverait une compétence exclusive sur les attributs de souveraineté (drapeau, hymne national, monnaie), les attributions liées aux compétences constitutionnelles et religieuses du Souverain, la sécurité nationale, la défense extérieure et de l’intégrité territoriale, les relations extérieures et l’ordre juridictionnel du Royaume. Toujours selon ce document, la région disposerait de compétences en matière d’administration, de police, et de juridiction. Idem pour «le développement économique, la planification régionale, l’encouragement des investissements, le commerce, l’industrie, le tourisme et l’agriculture» ou encore les infrastructures, eau, installations hydrauliques, électricité, travaux publics et transport. Même chose encore une fois pour le social (habitat, éducation, santé, emploi, sport, sécurité et protection sociale) et le culturel, dont «la promotion du patrimoine culturel sahraoui hassani». Les provinces du sud disposeraient également des ressources financières nécessaires à leur développement dans tous les domaines (impôts, taxes et contributions territoriales, revenus de l’exploitation des ressources naturelles affectés à la région, portion des revenus issus des ressources naturelles situées dans la région et perçues par l’Etat, revenus provenant du patrimoine de la région), le tout en bénéficiant des ressources allouées dans le cadre de la solidarité nationale.

Pouvoirs, ressources fiscales, comment les répartir tout en préservant la cohésion de l’ensemble ?

Pour les autres régions du Maroc, il va sans dire que les choses n’iront pas aussi loin. Il reste quand même à déterminer jusqu’où iront les attributions des régions, et où s’arrêteront celles de l’Etat. Autant de problématiques délicates sur lesquelles la commission devra trancher. Parmi les thématiques inévitables figure la question de savoir qui gérera les régions. Les conseils régionaux, actuellement élus de manière indirecte, feront-ils toujours l’affaire ? Les walis continueront-ils de jouer le même rôle qu’aujourd’hui ou leur mission devra-t-elle être revue ? «La régionalisation est appelée à renforcer le rôle de coordination des walis de régions, tant vis-à-vis des gouverneurs des provinces que des services déconcentrés de l’Etat», estime Larabi Jaïdi, ex-président de la Fondation Abderrahim Bouabid. Question non moins importante, comment seront réparties les compétences en matière de planification, d’éducation ou encore de sécurité ?
A côté de la question de gouvernance, l’autre thème qui mobilisera les débats sera sans nul doute celui du financement. «La réforme devrait encourager les collectivités territoriales à adapter les nouveaux principes de la loi organique relative aux Lois de finances à leurs propres pratiques budgétaires pour que ses effets sur la déconcentration rencontrent la décentralisation», annonce comme préalable M. Jaïdi. Dans la pratique, la commission de la régionalisation devra, entre autres, déterminer la manière dont les impôts seront répartis entre les régions et l’Etat, tout en assurant un minimum de solidarité entre l’Etat et les régions. «Une partie de l’impôt national irait par exemple aux régions, cette redistribution fiscale étant effectuée d’une façon proportionnelle à la population et inversement proportionnelle aux richesses d’une région. A l’inverse, les richesses dégagées d’une région devraient en partie rester dans cette dernière et, en partie, transférées à l’autorité centrale de façon à ce que la solidarité joue dans les deux sens : solidarité entre les régions, et solidarité entre pouvoir central et pouvoir régional», propose Abdelali Benamour. Les spécialistes de la commission ont donc du pain sur la planche, mais avant que l’on en vienne à appliquer le plan de régionalisation, une révision du découpage régional semble aujourd’hui inévitable.

Découpage régional : une révision et des patates chaudes en perspective

A l’origine dominé par une logique de commandement et d’encadrement administratif, le découpage doit désormais donner la priorité à l’économie et au fonctionnement de l’espace pour un meilleur développement des régions. Au-delà, d’autres facteurs devront entrer en jeu tels que «le critère géographique, l’homogénéité de la zone, le critère culturel et ethnique, et le critère économique», explique Mohamed Berriane, directeur du laboratoire de la E3R (Equipe de recherche sur la région et la régionalisation), (voir entretien en p. 42). Au-delà, le Maroc devra-t-il revoir à la baisse le nombre de ses régions, en se contentant de seulement 7 ou 8, comme le suggérait le collectif Maghreb Sahara ? Ou pourra-t-il se contenter de revoir la logique selon laquelle certaines d’entre elles ont été découpées ? L’on note par exemple que la province de Settat, dont était originaire l’ancien ministre de l’intérieur Driss Basri, gère le littoral au nord et au sud de Casablanca, alors que la ville en question se trouve à l’intérieur des terres, à 70 kilomètres de la capitale économique… Dans certains cas, les implications politiques des découpages peuvent compliquer la donne. Parmi les patates chaudes de la réorganisation des régions, l’on notera le cas d’Al Hoceima et Nador, qui appartiennent, économiquement, géographiquement et culturellement parlant, toutes les deux au Rif, mais qui se trouvent aujourd’hui dans deux régions différentes, prévient M.Berriane. Les autorités accepteront-elles de rapprocher les deux villes au risque de voir surgir de fortes revendications locales ? Si tel est le cas, quelle serait la marge de manœuvre de cette potentielle région du Rif comparée au reste des régions du royaume ? Qu’en est-il du Sahara : faut-il fusionner les trois régions actuelles en une seule, quitte à ce que cette dernière pèse plus de la moitié de la superficie du Royaume ? Peut-on se permettre d’instaurer une séparation géographique entre zones contestées et non-contestées, au sein d’une population homogène sur le plan ethnique et culturel ? Ou cette dernière peut-elle être gardée, tout en permettant aux populations concernées de se gérer elles-mêmes et de continuer de bénéficier des avantages spécifiques à la région ?
Autant de thématiques délicates auxquelles la commission devra s’attaquer. Premier oral, fin juin.