Agents d’autorité : Benmoussa 1 – Elyazghi 0

Le nouveau dahir sur le statut des agents d’autorité n’a pas été présenté au Conseil du gouvernement.
Le statut de la fonction publique exclut ces fonctionnaires des prérogatives du gouvernement.
Un dahir n’a pas besoin d’être publié au BO pour avoir force de loi.

Séance particulièrement attendue que ce Conseil de gouvernement, tenu prématurément en début de semaine – Aïd El Fitr oblige -, plus précisément lundi 29 septembre. Et pour cause, Driss Dahak, le tout nouveau Secrétaire général du gouvernement, devait donner des éclaircissement techniques sur le statut particulier des agents d’autorité, objets d’un désaccord entre le ministre d’Etat, Mohamed Elyazghi, et celui de l’intérieur, Chakib Benmoussa. Au final, c’est le titulaire de l’Intérieur qui aura gain de cause. Une décision qui n’a pas été du goût d’Elyazghi, qui a même parlé de s’en remettre au Conseil constitutionnel. Il a fallu que le Premier ministre tranche en déclarant le débat clos. Résultat : Benmoussa 1 – Elyazghi 0.

Le nouveau statut particulier des agents d’autorité aura-t-il finalement fait beaucoup de bruit… pour rien ? M. Elyazghi a invoqué le non-respect de la procédure qui, selon lui, aurait voulu que le texte en question soit soumis au Conseil de gouvernement. Mais le ministère de l’intérieur semble avoir le règlement pour lui. La polimique n’avait-elle finalement pas lieu d’être.

Une polémique pour quoi faire ?
Flash-back. Jeudi 18 septembre, le Conseil de gouvernement se réunit sous la présidence du Premier ministre, Abbas El Fassi. Au menu de cette séance, que rien ne distingue des traditionnelles rencontres hebdomadaires des ministres, un projet de loi, quatre conventions internationales et 9 projets de décrets. Parmi ces derniers, plusieurs ont été soumis par le ministère de l’intérieur. Présenté dans le cadre de la révision du découpage communal, l’un d’eux détermine la liste des cercles, caïdats et communes urbaines et rurales dans le pays, portant à 1503 le nombre de communes et à 23 799 celui des conseillers communaux du Maroc.

D’autres projets de décrets concernent les agents d’autorité et portent, entre autres, sur les indices applicables aux gouverneurs des préfectures et provinces et aux administrateurs du ministère de l’intérieur, sur les modalités de reclassement des agents d’autorité ou encore sur les indemnités et avantages accordés aux walis et gouverneurs. C’est là que Mohamed Elyazghi proteste. Ses critiques ne concernent pas les projets de décrets mais le texte dont ils sont censés permettre l’application, le dahir du 31 juillet 2008, relatif au statut particulier des agents d’autorité et des administrateurs. «Le texte n’est pas paru au Bulletin Officiel, et en tant que membre du gouvernement, je n’ai aucune connaissance de ce dahir», explique le ministre d’Etat, joint au téléphone par La Vie éco vendredi 26 septembre.

«Je pense que la procédure adoptée n’est pas la procédure adéquate», en déduit celui qui, bien que sans portefeuille, reste, dans l’ordre protocolaire, le numéro 2 du gouvernement.
Sur le moment, d’autres ministres réagissent : le Premier ministre, Abbas El Fassi, pris au dépourvu, se demande – à tort – si l’affaire relève de l’article 19 de la Constitution. Le ministre de l’intérieur, Chakib Benmoussa, prend également la parole pour défendre la légalité de la procédure adoptée.

Les choses auraient pu en rester là, sauf que le débat ne tarde pas à gagner la presse, Mohamed Elayzghi lui-même prenant part publiquement au débat, ce qui lui a valu des remontrances du Premier ministre, lundi 29 septembre. Des organes de presse soulignent que la procédure réglementaire a bel et bien été respectée. Ils comparent les agents d’autorité à des militaires dans la mesure où, selon la Charte communale, ils «participent, en cas de guerre, à l’organisation générale du pays».

Certains journaux accusent l’ex-premier secrétaire de l’USFP d’avoir lancé la polémique pour redorer son blason à la veille de la deuxième partie du congrès de son parti. Ce ne serait d’ailleurs pas la première fois, selon certains. Le concerné s’en défend : «On m’a accusé d’avoir fait cette sortie pour retrouver mon siège de premier secrétaire.

C’est absolument faux, je ne serai pas candidat de toute façon : si j’ai fait cette sortie, c’est pour défendre l’Etat de droit ainsi que les pouvoirs du Premier ministre», rectifie Mohamed Elyazghi, qui rappelle qu’il avait déjà annoncé son intention de ne pas présenter de nouvelle candidature à la tête de l’USFP dans les colonnes même de l’un des journaux qui l’ont attaqué.

En face, la presse ittihadie ne se tait pas, bien qu’aucune réaction officielle du parti ne soit à prévoir. Toutefois, le texte concerné justifie-t-il vraiment de telles réactions, et cela d’autant plus que beaucoup semblent méconnaître son contenu ?

Un dahir modifiant un dahir

En face, en tout cas, ce ne sont pas les arguments qui manquent pour justifier la position du ministère de l’intérieur. Après tout, le texte en question est un dahir, défini sur le plan juridique comme un acte du Souverain. Il ne s’agit donc pas d’une loi ou d’un décret, qui doit passer par le Conseil de gouvernement. Mieux, le nouveau texte ne fait que modifier les dispositions d’un autre dahir, daté du 1er mars 1963.

Enfin, selon la loi marocaine, le texte n’a pas besoin d’être publié au Bulletin Officiel pour entrer en vigueur : sa promulgation, qui intervient une fois le document approuvé par le Souverain, suffit. Et cette dernière a déjà eu lieu. En effet, annoncé lundi 21 juillet dernier par le ministre de l’intérieur, Chakib Benmoussa, à l’occasion de la cérémonie de sortie de la 43e promotion du cycle normal des agents d’autorité de l’Institut royal de l’administration territoriale, le dahir aurait été traité par l’ex-Secrétaire général du gouvernement, le défunt Abdessadek Rabiah, à la suite de consultations avec certains départements ministériels.

Quelques jours plus tard, la promulgation du nouveau dahir et la réforme de celui de 1963 étaient annoncées à la suite d’une audience royale au ministre de l’intérieur et à son secrétaire d’Etat, Saâd Hassar le 30 juillet dernier. Elle a également été confirmée le 1er août dernier par Mohieddine Amzazi, wali, directeur général des affaires intérieures, à l’occasion du séminaire annuel des walis et gouverneurs, à Fès.

Mais Mohamed Elyazghi persiste et porte le débat sur le plan juridique : «Dans le chapitre qui porte sur les pouvoirs du Parlement, l’article 45 de la Constitution précise que la loi est votée par ce dernier, et l’article 46 prévoit que sont du domaine de la loi, entre autres le statut général de la fonction publique, et, dans un deuxième point, les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires. La Constitution est donc très claire sur ce sujet». Ainsi, l’interprétation de la Constitution impliquerait qu’un tel texte passe par le Parlement.

Dans une moindre mesure, explique-t-il, «on peut aller dans le sens d’une interprétation restrictive et considérer que le statut général de la fonction publique existe déjà, et qu’il s’agit seulement d’un statut particulier des agents d’autorité et des administrateurs du ministère de l’intérieur. Dans ce cas là, le Premier ministre aurait le pouvoir réglementaire de présenter un décret qui, normalement, serait soumis au Conseil de gouvernement et adopté par le Conseil des ministres», poursuit M. Elyazghi.

1963, 1977, 1986, des changements qui n’avaient soulevé aucune objection
Pourtant, si, selon la Constitution, le statut de la fonction publique relève de la loi, une exception existe bel et bien, qui a d’ailleurs fait l’objet d’un long développement du Secrétaire général du gouvernement, ce lundi 29 septembre.

En effet, le dahir du 24 février 1958 portant statut de la fonction publique exclut de son application les agents d’autorité, entre autres. L’article 4 du dahir en question précise que le statut des fonctionnaires «régit l’ensemble des fonctionnaires des administrations centrales de l’Etat et des services extérieurs qui en dépendent» mais «ne s’applique pas aux magistrats ni aux militaires des Forces armées royales ni aux corps des administrateurs du ministère de l’intérieur».

Les agents d’autorité font par ailleurs l’objet d’un dahir spécifique, daté du 1er mars 1963, et qui porte statut particulier des administrateurs du ministère de l’intérieur. Reste à préciser toutefois que le dahir de 1963 est daté du 1er mars, tandis que les premières élections législatives du pays n’ont eu que le 17 mai de la même année.

A l’époque, la question de faire passer le texte comme une loi ou comme un dahir ne se posait donc pas, le Parlement n’étant pas en place. Aurait-il fallu que le statut des agents d’autorité soit élaboré par le Parlement après 1963 ? Une chose est sûre, la question ne semble pas s’être posée par le passé dans la mesure où les modifications portées à ce texte se sont toujours faites par décret ou par dahir, en 1963, 1977 ou 1986. Pourquoi alors cette «susceptibilité institutionnelle» de M. Elyazghi ?

Sur un autre plan, l’argument de la non-publication du dahir au Bulletin Officiel (rare mais légale, il faut le rappeler) est enfourché par la critique. «La publication est un acte très important, elle permet au public d’avoir connaissance d’une loi et nul n’est censé ignorer la loi», explique un observateur. Dans le cas précis du statut des agents d’autorité, il est vrai que la connaissance du texte n’est pas vitale pour le citoyen s’agissant d’affaires internes au département de l’Intérieur bien qu’elle soit fortement recommandée.

Le dahir en question finira-t-il par paraître au Bulletin Officiel ? Cela n’est pas exclu. Quoi qu’il en soit, ce débat est vrais emblablement clos.