La Loi organique des finances : une nouvelle constitution financière
18 octobre 2010
Jaidi Larabi (560 articles)
Partager

La Loi organique des finances : une nouvelle constitution financière

La LOLF, ce n’est pas seulement une nouvelle nomenclature budgétaire et de nouvelles règles d’exécution de la dépense. Elle est aussi le levier d’une gestion plus efficace des moyens publics.

Le Parlement vient d’inaugurer sa première cession de l’année. Il aura bientôt à se pencher sur la loi de finances 2011 qui clôturera probablement le dernier budget de l’Etat à appliquer les dispositions de l’actuel cadre organique. La nouvelle «constitution financière» a été annoncée par l’argentier de l’Etat. Une révolution dans la gestion de nos finances publiques. Du moins, si sa mouture épouse les normes des réformes budgétaires mises en œuvre par de nombreux pays étrangers. Car la LOLF (loi organique relative aux lois de finances), ce n’est pas seulement une nouvelle nomenclature budgétaire et de nouvelles règles d’exécution de la dépense. Elle est aussi le levier d’une gestion plus efficace des moyens publics en substituant une logique des objectifs à celle de la reconduction des moyens. Elle est surtout le moyen de renforcer la transparence de la gestion budgétaire et la portée de l’autorisation parlementaire. Si dans un souci de modernisation et de responsabilisation des gestionnaires, l’exécutif disposera d’une souplesse de gestion accrue, en contrepartie, les gestionnaires doivent rendre compte de façon précise de leur gestion. Ainsi, le gouvernement et son administration s’engageront vis-à-vis du Parlement et de l’opinion sur des objectifs d’action publique, assortis d’indicateurs de résultats.

Le nouveau texte organique doit permettre de remédier aux deux faiblesses du cadre budgétaire actuel : le contrôle de l’efficacité de la dépense publique est lacunaire, les gestionnaires ne sont pas aujourd’hui tenus à un compte rendu mettant en évidence les résultats obtenus au regard des moyens mobilisés, et le Parlement reste cantonné dans une approche quantitative des budgets reposant sur le seul volume des crédits, sur leur taux d’évolution et leur taux de consommation. Malgré les efforts de globalisation entrepris depuis quelques années, le budget de l’Etat constitue toujours un cadre de gestion rigide et peu responsabilisant. Avec la nouvelle loi, les crédits seront regroupés au sein de programmes ministériels fongibles au sein desquels les crédits pourraient être déployées par les gestionnaires.

La LOLF devrait viser en outre à mieux assurer l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement, en restaurant la portée de l’autorisation budgétaire qu’il accorde, en accroissant la lisibilité et la sincérité des documents budgétaires pour permettre  un meilleur contrôle et en établissant un calendrier favorisant l’exercice de la fonction budgétaire du Parlement tout au long de l’année.

La LOLF devrait institutionnaliser le débat d’orientation budgétaire qui doit être le moment d’un premier compte rendu sur l’exécution de la loi de finances de l’année précédente. Au stade de la préparation, du dépôt et de l’examen de la loi de finances, l’information transmise au Parlement serait accrue, l’incidence des dispositions affectant les ressources ou les charges de l’Etat serait évaluée. Le projet de règlement devrait s’accompagner du compte général de l’Etat et d’une évaluation des engagements hors bilan de l’Etat. La Cour des comptes serait investie d’une nouvelle mission de certification des comptes de l’Etat. Le Parlement serait plus étroitement associé à l’exécution budgétaire via des procédures d’information sur les mouvements réglementaires de crédits intervenus pendant l’année en cours, sur les motifs des dépassements de crédits évaluatifs. Les pouvoirs du Parlement lors du débat budgétaire seraient accrus, notamment en matière de vote des crédits, de droit d’amendement. Les pouvoirs et les missions des commissions des finances seraient élargis, en les investissant de la charge de suivre et de contrôler l’exécution des lois de finances et de procéder à l’évaluation de toute question relative aux finances publiques.

Pour tenir toutes ses promesses, pour ne pas se contenter de changer dans la forme, le débat sur la configuration de la LLOF doit associer toutes les parties prenantes, à commencer par les parlementaires eux-mêmes. Les nouvelles méthodes de travail dictées par la LOLF concernent autant les acteurs du monde politique que ceux du monde administratif. Elles peuvent susciter de nouvelles manières de faire de la politique, et de nouvelles manières de la traduire en actes quotidiens. La réforme portée par la LOLF intéresse en premier lieu le cœur du processus de démocratisation des institutions, la relation entre le Parlement et le gouvernement. Certes, la procédure budgétaire n’est qu’un aspect de la relation entre le Parlement et le gouvernement. Mais elle touche fondamentalement la capacité d’agir de l’Etat et peut être révélatrice d’une conception de la démocratie. La LOLF n’est pas destinée à changer les attributions du gouvernement et du Parlement, mais son but est de mettre fin à une interprétation de la Constitution transformant le Parlement en «chambre d’enregistrement» du budget. C’est véritablement là que se situe l’enjeu de la LOLF et que se décidera son succès ou son échec. Nos élus ont-ils conscience de cet enjeu ? De ce point de vue, la LOLF apparaît comme une «opération vérité» sur la capacité du Parlement à initier un rééquilibrage entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif dans la procédure budgétaire.