Quelle Loi de finances pour 2017 ?

Le gouvernement prépare le Budget 2017 dans un contexte marqué par la tenue des élections législatives. L’équipe qui sortira vainqueur héritera d’une conjoncture plus favorable que celle de 2016 et d’un cadre macroéconomique grandement assaini. Mais aussi de la lourde tâche de «booster» le niveau de la croissance économique, assez bas depuis quelques années.

Quelle Loi de finances pour l’exercice 2017 ? Le gouvernement prépare-t-il le prochain Budget indépendamment du résultat des élections législatives du 7 octobre prochain ? Ou bien, tenant compte de cet événement, se contentera-t-il d’un texte ne comportant pas trop de contraintes pour la future majorité ? En théorie, rien n’empêche l’actuel chef du gouvernement de faire comme s’il devait remporter les élections du 7 octobre, à charge pour les nouveaux arrivants, si nouveaux arrivants il y a, de procéder aux modifications qu’il jugeront nécessaires, via une Loi de finances rectificative. En pratique, ce n’est pas toujours évident, et on a pu voir que Benkirane lui-même, lorsqu’il succéda à Abbas El Fassi en janvier 2012, n’entreprit aucun changement dans la Loi de finances qu’il avait héritée de son prédécesseur ; et ceci malgré les incompatibilités qui pouvaient exister entre le programme du PJD, parti pivot de la nouvelle majorité qui s’installa alors, et celui de l’Istiqlal (même si ce dernier faisait partie de la nouvelle coalition créée autour du parti vainqueur des élections du 25 novembre 2011).

Quoi qu’il en soit, la lecture de la lettre de cadrage de M. Benkirane, adressée aux membres du gouvernement, donne l’impression que l’Exécutif entend poursuivre le travail déjà entamé, même si, il faut bien le dire, les grandes orientations qui y figurent font à peu près consensus dans le large spectre politique marocain. Qui, en effet, est aujourd’hui contre la poursuite du rétablissement des équilibres macroéconomiques, la réforme de la compensation (ou encore sa poursuite), l’amélioration du système de santé, un meilleur accès au logement, l’industrialisation du pays, une plus grande compétitivité des exportations, un meilleur ciblage des investissements publics, etc. ? Ce sont là quelques-uns des thèmes développés dans la lettre d’orientation du chef du gouvernement, et à quelques nuances près on retrouve les mêmes dans les programmes des partis de l’opposition. S’il y a des différences, elles portent sur des détails et plus généralement sur la méthode de mise en œuvre.

Malgré tout, dans ce large éventail de sujets aussi intéressants les uns que les autres, on peut relever que la question fiscale ne prend pas, dans la lettre de cadrage, tout le poids qu’elle pèse dans la réalité. On parle certes de poursuivre la réforme fiscale, mais l’expression est tellement vague qu’elle peut signifier beaucoup et pas assez en même temps. Beaucoup, parce que le mot réforme renvoie en effet à tous les changements qui devraient affecter le système fiscal, tel que cela a été souhaité et même recommandé lors des Assises nationales de la fiscalité. Peu, car la réforme fiscale est en réalité un chantier ancien (il a débuté en 2005), tantôt mis à l’arrêt, tantôt ressuscité, suivant la conjoncture et les impératifs du moment. Mais compte tenu de la concomitance de ces deux événements (élections législatives et préparation de la Loi de finances), la formule générique de «réforme fiscale» devrait être satisfaisante pour tous ; chacun pouvant lui donner, le moment venu, un contenu conforme à sa doctrine.

Moyennant tout ce qui vient d’être dit, il est difficile, en dehors des orientations générales, qui font à peu près consensus comme déjà indiqué, d’imaginer le type de mesures concrètes que contiendra la prochaine Loi de finances. Assez largement, celle-ci devrait refléter le résultat du 7 octobre.

Evolution des structures de l’économie, faible création d’emplois

Ce qu’il est possible en revanche d’indiquer d’ores et déjà, c’est que l’année 2017 sera, pour ceux qui seront aux commandes, bien meilleure que l’exercice finissant. Les différents organismes de prévision et d’analyse de la conjoncture (HCP, Banque mondiale…) s’attendent à plus d’un doublement du taux de croissance (autour de 3,5%) l’année prochaine. Le résultat final pourrait même être plus élevé que prévu dans le cas où les rendements du secteur primaire étaient supérieurs à la moyenne prise en compte dans les prévisions. Même les activités non agricoles, suivant les projections du HCP rendues publiques le 12 juillet dernier, devraient évoluer à un rythme légèrement supérieur (+2,6%) à celui de 2016 (+2,3%). Mais si cette amélioration attendue est évidemment bonne à prendre, le niveau de hausse de la richesse nationale est aujourd’hui jugé insuffisant. Avec 1,5% estimé pour 2016 et une moyenne de 3% par an depuis 2010, le Maroc est loin de sa croissance potentielle que certains situent autour de 5%, d’autres à 6%. Aucune majorité n’est encore parvenue à atteindre un taux annuel moyen de 5% durant son mandat. Tous les efforts désormais devraient être déployés dans cette direction, mais c’est plus facile à dire qu’à faire. En tout cas, et ça semble une évidence, pour réduire le niveau de chômage et de précarité, le Maroc a besoin d’une croissance forte. Il faut rappeler à cet égard que l’économie marocaine, globalement, a créé peu d’emplois ces dernières années. Pour 2016, par exemple, l’on a même enregistré des pertes d’emplois, aussi bien au premier trimestre (-13 000 postes) qu’au deuxième (-26 000 postes). Encore heureux (!) que le taux d’activité ne suive pas la même évolution que la population en âge de travailler ; autrement, le niveau de chômage aurait atteint des sommets. C’est d’ailleurs cette évolution divergente des taux d’activité et de la population en âge de travailler qui a fait que malgré les pertes d’emplois au deuxième trimestre 2016, le taux de chômage, lui, a stagné à 8,6% contre 8,7% à la même période de 2015. Même en valeur absolue, le nombre de chômeurs a paradoxalement baissé, passant de 1041 000 à 1023 000 entre les deux périodes, alors qu’il aurait dû, théoriquement, augmenté au moins en proportion des emplois perdus. Mais ce paradoxe n’est qu’apparent, il peut s’expliquer par la sortie du marché du travail, parfois par découragement, d’un nombre non négligeable d’actifs.

Ceci dit, le faible niveau des créations d’emplois au Maroc est probablement à relativiser. Le phénomène n’est pas à mettre en totalité sur le compte d’une activité économique qui serait passablement atone, il est en partie le résultat de changements qui, d’une année à l’autre, affectent la structure même de l’économie. De sorte que les emplois de la décennie 2000 ne sont plus tout à fait ceux d’aujourd’hui. S’il y a parfois plus de destructions que de créations d’emplois (puisque le phénomène s’analyse en termes de solde), c’est aussi parce que l’économie, dans certaines de ses branches, comme l’industrie principalement, se modernise. Même l’agriculture qui, jadis, fournissait le gros des emplois du pays, n’est plus le premier employeur depuis 2012 déjà. En 1999, elle représentait 46,2% de l’emploi total. Cette part tombe aujourd’hui (chiffre de 2015) à 39%. Et ce sont les services qui occupent la première place avec une part dans l’emploi total de 40,3% ; l’industrie, y compris le BTP, maintenant sa part autour de 20% sur les quinze dernière années (11% pour l’industrie et 9% pour le BTP). Bref, l’économie est en situation de transition ; elle a de moins en moins besoin de main-d’œuvre non ou moins qualifiée, et de plus en plus de compétences plus ou moins pointues. Il est significatif à cet égard que si, en termes de solde, le secteur industriel n’a créé que 1 000 postes par an en moyenne sur les quinze dernières années, c’est parce que la branche “textile, bonneterie et habillement”, forte consommatrice de main-d’œuvre, a perdu en moyenne 9 000 emplois par an sur la même période. Ce sont donc ces activités traditionnelles qui ont tiré vers le bas le niveau des créations d’emplois dans l’industrie.

Et cette étape de transition, avec ses conséquences sur l’emploi, risque donc de durer. En creux se pose, à ce niveau, la question de l’école, du niveau d’éducation des actifs. En 2014, 62% des actifs occupés n’avaient aucun diplôme, selon le HCP. Il y a là une question de fond qui, certainement, constitue un handicap pour une croissance forte et pérenne.

Pour le reste, les indicateurs conjoncturels sont plutôt favorables : les finances publiques retrouvent des couleurs avec la maîtrise à un niveau bas du déficit budgétaire (pas plus de 3% en 2016 et un déficit de 24 milliards sur la première moitié de l’année), ainsi que de celui du compte courant, ramené à sa plus simple expression (2,4% estimé pour 2016 et 1,9% prévu pour 2017). L’inflation est également faible (1,5% sur les sept premiers mois de 2016) et les réserves internationales sont au plus haut niveau : 248,3 milliards de DH au 26 août 2016, soit une hausse de 18,6% par rapport à la même date de 2015. Le cadre macroéconomique par conséquent est bon, le tout est d’en faire un atout pour une croissance plus forte. Comment ? Là est la question ; la grande question…