Les entreprises publiques en mal de gouvernance

Il est indispensable de clarifier les relations entre les autorités publiques et les entreprises publiques.

Depuis le début des années 70, la gouvernance des entreprises publiques se cherche les voies et moyens de sa mise en œuvre sans y parvenir pleinement. Le dernier rapport de la Cour des Comptes revient de nouveau sur les dysfonctionnements de ces entreprises. Dans cette dernière livraison, il  appelle à s’attaquer avec une vision claire et plus de vigueur aux deux questions clés de la réforme du secteur public : comment réhabiliter le rôle de l’Etat stratège, comment le concilier avec son rôle d’Etat actionnaire. Car au-delà des réformes  entreprises ou à entreprendre, la doctrine du secteur public n’est pas encore parfaitement définie. Pourtant, on ne compte plus le nombre de rapports de cabinets conseil internationaux sollicités par l’Etat pour proposer des réformes à ses modes de relations avec ses créatures indomptables. Des diagnostics sévères ont été établis en soulevant les insuffisances du système de contrôle : autonomie variable et différenciée attribuée aux établissements publics. La mission Jouahri, à qui a été confié à la fin des années soixantes-dix la tâche de recenser le portefeuille de l’Etat et de remettre de l’ordre dans le secteur public, avait proposé des  axes de réforme pour repenser le rôle des entreprises publiques dans le développement économique et social du pays. Des programmes de réformes se sont succcédé sur les trois dernières décennies. Des instances ont été mises en place pour mener à bien ces réformes susceptibles de favoriser une gestion efficace et une meilleure contribution du secteur public au développement de l’économie nationale. En dépit de cette longue trajectoire de réformes,  les rapports entre l’Etat, propriétaire des titres, et les directions qu’il nomme restent toujours ambivalents.

Au sein de ces entreprises, l’Etat exerce un rôle d’actionnaire et, en tant que tel, doit veiller à la santé financière et au développement des entreprises comme à la juste rémunération des capitaux investis par la collectivité. Toutefois, la situation globalement dégradée de certaines entreprises interroge directement non seulement la capacité de l’Etat à exercer sa mission d’actionnaire mais aussi l’efficacité de l’ensemble des règles de gouvernance régissant les entreprises publiques. En effet, en créant un contrôle étroit des actionnaires sur l’action des dirigeants et en imposant une règle générale de transparence dans la gestion de la société, les règles de gouvernance sont censées créer un contexte favorable au développement de l’entreprise. Les difficultés actuelles rencontrées par les entreprises publiques à équilibrer leurs comptes semblent largement provenir des lacunes qui affectent le mode de gouvernance de ces entreprises. Les entreprises publiques sont soumises à un contrôle de l’Etat qui s’exerce à travers le système de la tutelle. Or, il s’agit là d’un système complexe qui fait intervenir différentes autorités selon l’opération concernée.

La mise en œuvre du  rôle de l’Etat stratège dans la gestion des entreprises publiques pose aussi quelques problèmes. Les décisions stratégiques sont des décisions politiques qui relèvent du gouvernement et du Parlement. Encore faut-il que grâce à un effort de connaissance, l’entreprise publique joue un rôle pour les préparer et les mettre en œuvre dans le cadre de la commande publique qui lui est adressée par les ministres. Il est indispensable de clarifier les relations entre les autorités publiques et les entreprises publiques. Pour conjurer le risque d’une dérive dans la définition d’une stratégie qui ne serait pas en harmonie avec les politiques publiques et l’intérêt général de la nation, il est nécessaire que s’établissent des relations beaucoup plus directes, plus équilibrées entre les directions  de EP et les ministères de tutelle. L’approche stratégique s’appuie sur deux éléments : la définition d’un objectif et la programmation des moyens nécessaires pour l’atteindre. Or, l’Etat peine à jouer ce rôle de stratège dans la mesure où il ne peut faire abstraction du fait qu’il est la puissance publique, c’est-à-dire un intervenant aux objectifs multiples et dont les décisions résultent d’un processus d’essence politique. En effet, l’Etat poursuit d’autres objectifs que la seule gestion de son patrimoine, comme l’aménagement du territoire, l’indépendance nationale, l’emploi…  L’Etat poursuit également des objectifs de nature sociale, certaines entreprises publiques font fonction de «vitrine sociale», au prix d’un déficit de compétitivité. Par ailleurs, le poids des organes sociaux dans les entreprises publiques complique encore l’action de l’Etat actionnaire.

Le rapport de la Cour des comptes a mis en avant les lacunes de la gouvernance au sein des entreprises publiques. Ses principales conclusions concernent: l’absence de l’identification de l’Etat actionnaire ; l’absence de codification des processus de prise de décisions au sein des Conseils d’administration. Sur ce fondement, les auteurs proposent une série de réformes notamment la création d’une Agence des participations de l’Etat. Son rôle serait de renforcer la gouvernance des entreprises au sein desquelles l’Etat détient une participation, en s’inspirant des meilleures pratiques en vigueur et en respectant les contraintes spécifiques liées à l’organisation de l’Etat. La réforme des règles de gouvernance au sein des entreprises publiques constitue donc un exercice global et difficile. Cependant, il est impératif de poursuivre les efforts engagés dans la mesure où, d’une part, les entreprises publiques nationales doivent désormais affronter leurs concurrentes, et, d’autre part, parce que l’Etat n’a plus ni les moyens ni le droit d’accompagner par des fonds propres le développement de ces entreprises comme il a pu le faire par le passé.