La régionalisation, un sac de nœuds

Le souci d’une politique intégrée voudrait que les politiques territoriales mises en œuvre par les Conseils régionaux se combinent harmonieusement aux politiques sectorielles des ministères. L’Etat est un acteur majeur de l’aménagement du territoire.

La régionalisation est mal partie. Telle semble la sentence prononcée par les présidents des régions réunis avec une poignée d’experts dans un débat de haute tenue organisé par l’Institut national de l’aménagement et de l’urbanisme. La qualité des intervenants présents à cette table ronde, leur expérience au sein de précédents gouvernements, leur rôle éminent au sein du Parlement ou des collectivités locales montrent que cette loi ne se limite pas seulement à une question de transferts de compétences, mais qu’elle a un sens politique qui reste à clarifier. Et surtout qu’elle tarde à prendre son envol. La Région, collectivité territoriale, s’est douloureusement dotée de ses organes élus. Mais elle peine à saisir ses prérogatives, à se doter de ses outils d’intervention et des moyens de sa politique. Autrement dit, la régionalisation, comme processus d’autonomisation du pouvoir de décision à l’égard de l’Etat, serait un long fleuve dont le cours n’est pas à l’abri des flux et reflux des jeux politiques. A entendre les complaintes des présidents de régions, ils seraient à l’image de M. K dans Le procès de Kafka, accusant l’absurdité de leur condition et dénonçant le cauchemar de la bureaucratie. A date d’aujourd’hui, la régionalisation ressemblerait à un sac de nœuds que le pouvoir réglementaire n’a pas encore dénoué. Pas moins de seize décrets d’application attendent d’être publiés pour lever l’opacité de la loi organique sur les régions et résoudre les ambiguïtés tapies dans les interstices de quelques articles.

La recherche d’une meilleure visibilité des stratégies de développement des régions incite les Conseils élus à se doter d’une vision de l’avenir de leur territoire. La Constitution a clairement défini que les régions doivent disposer d’un Schéma régional d’aménagement du territoire (SRAT) et des Programmes de développement régionaux (PDR). Certes, la plupart des régions disposent d’un SRAT de la précédente génération. Recentrer le contenu de ces SRAT, les adapter aux nouveaux découpages régionaux a le mérite de répondre aux nouvelles priorités définies par des Conseils récemment élus. Ces derniers ont aussi à faire face à l’exercice difficile d’une mise en cohérence de leurs propres stratégies avec les orientations nationales de l’aménagement du territoire définies par l’Etat. Ces orientations ne sont encore affichées dans aucun document de référence. L’ancien SRAT a vécu. Le Conseil supérieur de l’aménagement du territoire ne s’est pas encore tenu pour annoncer les nouvelles orientations nationales ou directives de l’aménagement du territoire. Les régions sont aussi tenues, selon les termes de la loi, de mettre en place des Programmes régionaux de développement. Ces programmes, qui couvrent la mandature doivent être adossés aux Schémas régionaux porteurs d’une vision de développement sur un plus long terme. Les schémas se situent en amont du processus de programmation du développement du territoire. C’est la première étape dans l’expression des choix souhaités, une matrice de base qui donne un élan et une direction au développement de la région. Logiquement, les régions doivent boucler les schémas régionaux plus exigeants en temps d’élaboration et de concertation avant de concevoir leurs programmes de développement. La cohérence du développement territorial impose cette prééminence. Mais d’un autre côté, la nécessité d’agir sur le court terme conduit les présidents de région à vouloir afficher clairement des priorités qu’ils souhaitent voir prises en compte dès le début de leur prise de responsabilité. Le temps de la réflexion ne peut s’imposer au temps de l’action. D’autant plus que les plans hérités des conseils précédents suivent leur cours ou appellent des ajustements.

Reste aussi à  savoir si le périmètre des nouveaux programmes régionaux se limite aux domaines de compétences des régions ou s’il doit aussi prendre en compte les stratégies sectorielles des services extérieurs de l’administration de l’Etat et des établissements publics. Le souci d’une politique intégrée voudrait que les politiques territoriales mises en œuvre par les Conseils régionaux se combinent harmonieusement aux politiques sectorielles des ministères. L’Etat est un acteur majeur de l’aménagement du territoire. Il paraît aussi logique et légitime que les régions puissent s’exprimer sur les grands projets nationaux d’équipement. En la matière, la question est de savoir si les politiques régionales doivent être des relais des politiques nationales ou si ces dernières doivent être élaborées pour partie en fonction des enjeux et besoins des territoires.

Les présidents des régions réclament une plus grande déconcentration. Il est difficile de donner un contenu à la régionalisation sans se prononcer sur le schéma institutionnel de la déconcentration. Différentes configurations ont été examinées sans qu’une mouture finale ne soit adoptée. La nouvelle étape de la régionalisation exige une refonte des textes relatifs aux pouvoirs des walis et gouverneurs pour prendre en compte leurs nouveaux rôles en tant que porteurs de la vision transversale de l’Etat sur le territoire et coordonnateurs des services déconcentrés. Le renforcement de l’entité élue dans sa capacité à contractualiser avec l’Etat et les acteurs locaux est un autre facteur qui plaide pour intégrer les nouvelles agences dans le dispositif de l’administration régionale sous le contrôle des élus. La réforme de l’administration territoriale de l’État est un autre défi d’une urgente nécessité. Il est important de clarifier les règles de gestion des ressources humaines pour faciliter la montée en puissance des régions. Enfin, le principe de subsidiarité doit être élucidé pour assurer une cohérence aux relations entre les différentes échelles des collectivités territoriales.  En somme, la difficulté à consacrer le niveau régional est manifeste. Sa vocation à devenir l’échelon territorial de référence pour la conduite des politiques publiques locales est mise à mal par la lenteur avec laquelle évolue la dévolution des compétences et l’organisation territoriale de l’État. Contrairement aux intentions initiales des promoteurs de la réforme, l’émergence du niveau régional semble contrariée. Cette situation serait-elle le résultat d’arbitrages qui annoncent un renforcement de la centralisation ou une attente pour organiser la répartition des pouvoirs  entre l’État et les différents niveaux de collectivités à la lumière des résultats des élections parlementaires ? La question est éminemment politique.