Les nudges fiscaux

• L’humain est un être coopérant par nature, mais qui reste un coopérant conditionnel, c’est-à-dire qu’il est toujours prédisposé à coopérer si les autres le souhaitent aussi.
• L’action administrative en matière fiscale devra de plus en plus être adaptée et individualisée pour chaque contribuable tenant compte des traits de sa personnalité (les big five) ou à la limite pour chaque segment de contribuable ayant des caractéristiques individuelles, culturelles et sociales similaires.

Les deux derniers discours royaux prononcés récemment par sa Majesté le Roi, que Dieu le glorifie, ont lancé deux défis majeurs aux pouvoirs publics et aux citoyens. Le premier, socialement très souhaitable, a trait à la généralisation de l’assurance maladie par une consolidation de la fonction de redistribution. Ces dépenses sociales nécessiteront une forte mobilisation des recettes financières de l’Etat dont principalement les recettes fiscales. Le deuxième, un appel à un grand sens de responsabilité et de citoyenneté pour faire face à la propagation de la pandémie. Deux orientations stratégiques royales qui nous rappellent le fameux article publié en 1958 de l’économiste Thomas Schelling «The Life You Save may be your own» où il expose merveilleusement la différence d’engagement des citoyens au secours d’une «vie identifiée» (appel à la générosité publique pour venir au secours d’une fille atteinte d’une tumeur) par opposition à nos comportements au quotidien vis-à-vis des «vies statistiques» (des vies perdues par manque de budgets suffisants par exemple).
Ces biais comportementaux deviennent de plus en plus le centre d’intérêt des gouvernements depuis l’émergence de l’économie comportementale. Le gouvernement britannique, à l’époque de David Cameron, fut alors le premier à institutionnaliser ces approches en mettant en place un Behavioural Insights Team capable de dénouer et intervenir sur une multitude de questions comportementales, notamment celles relevant du civisme fiscal. L’idée de base de ce groupe dont faisait partie aussi le prix Nobel et père de l’économie comportementale Richard Thaler (avec Kahneman et Tversky), serait d’intervenir là où le choix rationnel a échoué et d’agir en tant que paternaliste libertarien par un ensemble de nudges (coups de pouce) pour aider le citoyen à prendre les bonnes décisions en gardant la liberté de choix, particulièrement le choix de payer ses impôts. L’équipe, en réalisant quelques expériences auprès de l’administration fiscale, était bien convaincue que le système traditionnel basé sur le contrôle et les sanctions, si nécessaire que ce soit, demeure insuffisant et ne permet guère une grande amélioration du civisme fiscal dans un pays quelconque. En effet, comme démontré dans le célèbre article Gneeze et Rustichini publié en 2000, «A fine is a price», autrement dit, les sanctions ont toujours un prix futur plus élevé, l’être humain dispose généralement des motivations intrinsèques et extrinsèques que les incitations matérielles (ne pas payer une pénalité) peuvent entrer en conflit avec ces motivations et nuire considérablement à l’efficacité indiscutable de la désapprobation morale de l’individu.
C’est dans ce courant de pensée que les administrations fiscales sont actuellement en train d’inscrire leurs efforts afin de corriger la myopie des passions d’Adam Smith et améliorer le self control chez les contribuables. Ils sont de plus en plus convaincus, comme disait Antonio R. Damasio de l’Université de Californie, que les individus sont des machines émotives qui sont parfois logiques. L’humain est un être coopérant par nature, mais qui reste un coopérant conditionnel, c’est-à-dire qu’il est toujours prédisposé à coopérer si les autres le souhaitent aussi. Sa procrastination naturelle, ou sa tendance à repousser à plus tard les actions coûteuses à court terme et dont les bénéfices ne se manifestent qu’à long terme devra être corrigée par ces fameux nudges fiscaux dont la nature dépendra fortement des caractéristiques sociodémographiques, psychologiques et psychographiques relatives à l’individu et des caractéristiques culturelles et situationnelles relatives à son environnement. C’est ainsi que le contribuable attend généralement de son administration fiscale une réciprocité, un fort engagement, une cohérence et une preuve sociale. Il sera très attentif à tous les types d’incitations à la conformité même les plus symboliques, pourvu qu’ils convergent avec ses stimulus personnels et son processus de prise de décision.
De là, l’action administrative en matière fiscale devra de plus en plus être adaptée et individualisée pour chaque contribuable tenant compte des traits de sa personnalité (les big five) ou à la limite pour chaque segment de contribuable ayant des caractéristiques individuelles, culturelles et sociales similaires. C’est le cas, par exemple, de l’ensemble des formulaires et lettres fiscaux (déclarations, lettres de rappel, avis de vérification…) qui devraient sortir de leur taylorisme actuel et échapper au phénomène habituel de standardisation. Ces formulaires fiscaux adaptés, qui ont fait l’objet de plusieurs expériences réussies au niveau des pays développés, sont devenus un vrai nudge de conformité et un terrain fertile d’action sur les schémas de référence des contribuables.
Ainsi, plusieurs types de formulaires ont été conçus par différentes administrations, des warning letter, des lettres de remerciements pour bon comportement (respect du délai de dépôt, paiement des impôts), des lettres de rappels avant dépôt de déclaration, des pré-notifications, etc. Un ensemble de dispositifs à destination du citoyen qui devrait contenir autant d’incitations informationnelles que possibles, genre «la plupart des citoyens ont payé à temps leurs impôts, et vous faites partie des rares qui ne l’ont pas encore fait» (exemple d’une preuve sociale utilisée en Angleterre), afin de susciter pression et rivalité auprès des contribuables et améliorer leur perception par rapport au niveau du civisme fiscal et éliminer au fur et à mesure les motivations hédonistes et ablatives vis-à-vis de la fraude fiscale. Il s’agit aussi de graduer l’action répressive de l’administration fiscale, partant d’appels téléphoniques, des SMS, des lettres individualisées, des visites in situ, des contrôles soft, avant de passer aux contrôles approfondis ou répressifs. En effet, les contribuables se situent généralement à des niveaux très variables de la pyramide de la discipline fiscale, et l’administration devrait toujours commencer par l’utilisation de la manière la plus douce tant qu’elle dispose d’armes puissants. Elle n’est censée sanctionner un comportement que lorsque cela s’avère vraiment nécessaire et le contribuable réagit davantage aux incitations positives qu’aux facteurs de dissuasion et c’est l’esprit même de l’ensemble des législations fiscales.
Par ailleurs, et pour une administration fort engagée, un travail acharné de collaboration avec l’ensemble des parties prenantes, les représentants des secteurs, les intermédiaires fiscaux et les groupes de pressions. Cette collaboration ne devra pas porter sur l’élaboration des Lois de finances et des mesures législatives, mais principalement sur l’amélioration du civisme fiscale et la promotion de la conformité fiscale tout en faisant preuve d’une grande capacité d’écoute et de compréhension des difficultés rencontrées et les raisons d’un mauvais comportement fiscal. Ces approches peuvent déboucher sur une contractualisation des relations de confiance et de partenariat entre les administrations et le groupe de contribuables en question et une instauration d’un climat de confiance généralisé qui ne devrait guère rester des paroles ou des slogans, sachant pertinemment que les individus, comme l’a démontré Murphy K., dans son article «Trust me, I’m the taxman» publié en 2002, feront davantage confiance et se conformeront aux instructions d’une administration fiscale ou de tout autre organisme s’ils ont le sentiment d’avoir été traités d’une manière juste et équitable. Il ne s’agit là que de quelques exemples de nudges fiscaux, mais il en existe une pléthore d’autres tout aussi efficaces et capables d’orienter en douceur les décisions du citoyen. La pratique des nudges a aussi été utilisée dans d’autres domaines, tels que l’environnement, la santé, la prévoyance, l’emploi, l’énergie et la prévention avec des résultats très prometteurs. De même et durant la pandémie, la majorité des administrations fiscales de l’OCDE ont été forcées à adapter leurs stratégies de traitement et de lutte contre la fraude fiscale en se basant sur des nouvelles politiques de support et de communication, des segmentations innovantes des contribuables établis selon leurs capacités à payer et non sur leurs capacités contributives et enfin sur des nouveaux supports (formulaires et guides de contact avec les contribuables ) adaptés principalement au contexte actuel de la crise.
Les administrations fiscales et les décideurs publics ont dès lors grand intérêt à développer ces approches comportementales intelligentes, agiles, bon marché, ne nécessitant généralement pas de processus législatif et qui commencent à faire leurs preuves dans les pays anglo-saxons. Elles doivent, en outre, établir une grille de nouveaux indicateurs de performance capables de surveiller le niveau global de la conformité et de fournir une approche systématique de surveillance et de mesure de la conformité tout en veillant à établir une image cohérente et complète de la conformité à tout moment de l’année.