La comptabilité budgétaire sera complétée par une comptabilité d’exercice

L’entrée en vigueur de la loi organique des finances sera étalée sur 5 ans. Les gestionnaires auront plus de liberté pour redéployer les crédits, mais seront tenus à  une obligation de résultat. Les ministères pourront travailler sur la durée, ce qui est de nature à  garantir un meilleur suivi des projets lancés.

Quand le projet de Loi organique des finances (LOF) sera voté et que le texte entre pleinement en vigueur –son application s’étalera sur 5 ans– un pas considérable aura été franchi en matière d’efficacité et de transparence des finances publiques. Bien sûr, les textes, aussi parfaits qu’ils peuvent être, ne sont jamais suffisants en eux-mêmes; ils valent ce que vaut leur respect, leur effectivité.

Néanmoins, leur existence est déjà une première étape, sans doute nécessaire pour entreprendre quelque réforme que ce soit.
En quoi ce projet de Loi organique des finances est-il important? Qu’apportera-t-il dans le domaine de la gestion des finances publiques, lesquelles, tout compte fait, intéressent et même appartiennent à tous et à chacun ? Le projet de LOF, et ceux qui l’ont lu doivent en convenir, contient beaucoup de nouveautés, mais on n’en retiendra ici que quelques-unes.

Primo, ce texte devrait permettre une meilleure allocation des ressources publiques. Plus simplement, ceux qui ont la responsabilité de gérer l’argent public, devront non seulement l’utiliser à bon escient, mais en plus en rendre compte régulièrement. Le projet de LOF propose en effet que la Loi de finances soit construite sur une base triennale glissante, actualisée chaque année.

L’objectif visé est de permettre une meilleure visibilité sur les choix opérés et une continuité dans l’action. Les ordonnateurs, principalement les ministères, pourront ainsi travailler sur la durée, ce qui est de nature à garantir un meilleur suivi des projets lancés. Et le texte leur donne même la liberté de redéployer les crédits, sans limite de plafond à l’intérieur d’un même programme, et avec plafond entre programmes. Cela veut dire qu’un gestionnaire ne pourra plus vraiment se prévaloir du manque de temps ou de la rigidité des règles budgétaires pour justifier, par exemple, le non-aboutissement d’un projet.

Et d’ailleurs, les nouvelles dispositions de la LOF, en contrepartie de la souplesse qui leur est offerte dans la gestion de leur Budget, imposent aux ministères d’élaborer chaque année un rapport dit de performance qui retracera les objectifs fixés et les résultats obtenus, avec des indicateurs chiffrés à l’appui.

L’Inspection générale des finances (IGF), de son côté, procédera à des audits de performance qui seront, comme les rapports ministériels, portés à la connaissances des parlementaires. En somme, l’action du gouvernement et des institutions qui lui sont rattachées devrait, avec cette nouvelle LOF (c’est la cinquième depuis 1962), gagner en liberté et, corollaire de celle-ci, en efficacité.

La traçabilité des opérations sera assurée

Deuxio, le projet de LOF ambitionne de renforcer la transparence dans la gestion des finances publiques. Cela a l’air d’un discours pompeux ; en fait, ça recouvre une réalité bien plus simple : sur quelles règles comptables va-t-on s’appuyer pour présenter la situation financière de l’Etat ?

Aujourd’hui, à la fin de chaque année budgétaire, le ministère des finances publie un état dans lequel sont énumérées les recettes, les dépenses et le solde qui est peut être positif ou négatif (souvent, il est négatif). Finalement, on connaît bien peu de choses sinon rien du tout, par exemple, sur la temporalité des engagements qui ont pu donner naissance à une recette, a fortiori à une dépense dont l’impact pouvait être significatif sur le solde budgétaire. Le projet de LOF remédie à cette… lacune en empruntant au management privé certaines de ses règles comptables.

Ainsi, avec la nouvelle LOF, les comptes de l’Etat seront présentés sous deux formes, disons complémentaires: une comptabilité de caisse (ou budgétaire) et une comptabilité générale (dite aussi comptabilité d’exercice ou comptabilité d’engagement). De nombreux pays, en Occident notamment, s’y sont mis depuis quelques années déjà.

En termes d’informations financières et économiques, l’introduction de la comptabilité générale est une avancée considérable. Car la comptabilité budgétaire, à elle seule, n’offre pas d’indications ni sur le moment où des engagements ont été pris ni sur le patrimoine de l’Etat : elle se contente d’enregistrer les recettes au moment de leur encaissement et les dépenses au paiement effectif des factures.

Avec la comptabilité générale, la vision d’ensemble de la situation financière et même patrimoniale de l’Etat sera en quelque sorte complétée : on saura tout à la fois le moment où un ordonnateur a pris l’engagement d’une dépense et celui où elle a été liquidée (et c’est une information capitale…), les actifs immobiliers et financiers de l’Etat, mais aussi ses dettes et ses engagements hors bilan (comme les retraites, par exemple).

Bref, la comptabilité générale permettra de donner une image pas tout à fait exacte de la réalité –ça n’existe pas– mais très proche. Les parlementaires et les citoyens pourront ainsi apprécier, suivant les cas, les marges de manœuvre disponibles ou les contraintes qui entravent l’action publique.