Fonctionnaires : autant qu’avant les départs volontaires !

Après avoir baissé de 42 000 fonctionnaires en 2005, l’effectif est remonté à  766 000 en moins de trois ans.
Le salaire mensuel moyen dans la fonction publique est passé de 5 800
à  7 150 DH en cinq ans.
Le taux d’encadrement dans la fonction publique est passé de 45%
à  55 % ces cinq dernières années.

La réforme de l’administration : voici une grande ambition que les gouvernements successifs se sont fixé, depuis l’alternance en 1998. Plusieurs chantiers ont été initiés dans ce sens. Il y eut notamment la réforme du parc automobile sous Abderrahmane Youssoufi, puis, avec l’arrivée de Driss Jettou en 2002, le chantier de modernisation de l’administration, dont l’action spectaculaire si l’on peut dire a été l’opération des départs volontaires à la retraite. A chaque fois, l’objectif recherché est, presque d’un seul mouvement, de diminuer le poids des dépenses de l’administration, plus particulièrement le poids de la masse salariale, et de rendre la fonction publique plus efficace et proche de la collectivité.
C’est que, dans les différents rapports sur l’administration marocaine, notamment ceux de la Banque mondiale, mais pas seulement, le constat a longtemps été le même : trop lourde, peu efficace et donc forcément coûteuse.
Mais qu’en est-il aujourd’hui ? Combien sont-ils les fonctionnaires opérant dans la fonction publique étatique ? Quel est leur poids par rapport à la population totale ? Comment sont-ils «distribués» sur le plan géographique ? Combien gagnent-ils ? Que représentent leurs salaires dans le Budget de l’Etat et dans le produit intérieur brut (PIB) ? Autant de questions dont les réponses ont été synthétisées dans un «rapport sur la fonction publique et la masse salariale sur la période 2004-2008», rédigé par le Centre national de traitement (CNT), anciennement Trésorerie principale, une des directions de la Trésorerie générale du Royaume (voir entretien avec Abdelaziz Chagou, directeur du CNT en page 12).
Un des constats qui, d’emblée, saute aux yeux à la lecteur de ce rapport, c’est que l’effectif de la fonction publique étatique tend à vite se reconstituer, pour retrouver son niveau d’avant l’opération des départs volontaires à la retraite. En 2004, le nombre de fonctionnaires s’élevait à
769 623. L’année des départs volontaires, 2005, l’effectif retombe à 727 320, soit une baisse de 5,5% (- 42 300 fonctionnaires), dont 94,5%
(40 000) au titre de l’opération «Intilaka». Depuis, l’effectif n’a fait qu’augmenter pour s’établir à 766 000 fonctionnaires en 2008. Il faut dire que les prévisions portaient sur un recrutement de 7 000 personnes par an et ont été largement dépassées depuis, notamment avec l’arrivée du gouvernement El Fassi. Cela dit, lorsqu’on rapporte l’effectif de la fonction publique à la population totale du pays, le rapport demeure stable sur ces trois dernières années (2,5 %). Cela semble valider le constat que le Maroc, en réalité, n’est pas en sureffectif, n’a pas une fonction publique pléthorique, comme on aurait tendance à le croire.

L’éducation et la santé absorbent 60% de la masse salariale et 43,5% de l’effectif de la fonction publique
Mais alors, s’interrogeront d’aucuns, pourquoi vouloir dégraisser, réformer l’administration ? Tout simplement pour la rendre performante. Quand on observe la répartition sectorielle des fonctionnaires, on constate, par exemple, que le ministère de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur concentre à lui seul 38 % de l’effectif global, soit 290 156 fonctionnaires. Et cette proportion est demeurée stable sur ces cinq dernières années. De la même manière, le rapport du CNT montre que ce département s’adjuge la première enveloppe budgétaire avec 52 % de la masse salariale de la fonction publique. Pour beaucoup d’analystes, ce n’est pas tellement l’effectif des enseignants ni même l’importance des crédits qui lui sont affectés qui posent problème, mais le rendement du système éducatif de manière générale. Dire aujourd’hui que  l’enseignement public (à l’exception de quelques institutions de l’enseignement supérieur) est sinistré, revient presque à enfoncer des portes ouvertes. Et ce constat est également valable pour le système de santé publique, classé troisième en termes d’effectif (39 552, en 2008) et de masse salariale (4,7 milliards DH, un niveau quasi stable depuis 2004). Autrement dit, voici deux secteurs, l’éducation et la santé, qui tout en étant les deux principale plaies du Maroc, absorbent 60 % de la masse salariale et 43,5 % de l’effectif de la fonction publique.
Peut-être est-ce dans l’examen de la structure par tranches d’échelles des fonctionnaires (civils) que réside une partie au moins de l’explication du peu d’efficacité de l’administration. Le rapport montre en effet que 45% de l’effectif de la fonction publique étatique sont classés dans les échelles 1 à 9. Et encore ! Cette proportion était de 55% en 2004, avant l’opération «Intilaka». Cela veut dire que pendant longtemps le gros de la troupe dans l’administration était constitué d’agents d’exécution et de fonctionnaires «intermédiaires». Maintenant, le rapport s’est inversé puisque le taux d’encadrement (échelle 10 et plus) s’élève à 55%. Comme l’explique Abdelaziz Chagou, cette amélioration du taux d’encadrement est le résultat tout à la fois des promotions et des recrutements ciblés, d’un côté, et, de l’autre, de l’arrêt des recrutements dans les échelles 1 à 4.

Dépassements récurrents des prévisions de dépenses
Pour autant, cette importance relative des basses échelles, on retrouve encore son impact dans les salaires distribués. En effet, il existe encore en 2008 environ 16,6% des fonctionnaires qui ont un salaire net égal ou inférieur à 3 000 DH, 76 % un salaire net égal ou inférieur à 6 000 DH et 7% un salaire net compris entre 10 000 et 14 000 DH ; seulement 1,82 % perçoiventt un salaire égal ou supérieur à 15 000 DH. Que penser d’un tel niveau de revenu, en dehors du fait qu’il reflète d’une certaine manière le niveau de qualification d’un bonne partie des fonctionnaires (du moins au regard des échelles où ils sont classés) ? Est-ce beaucoup ? Est-ce insuffisant ? M. Chagou nous apprend que le salaire mensuel moyen dans la fonction publique a augmenté de 23% en cinq ans (2004-2008), en passant de 5 800 DH à
7 150 DH, soit une hausse annuelle moyenne de 4,6%. A ceci près que dans des situations où les écarts sont relativement importants, comme c’est le cas dans la fonction publique, la notion de moyenne est peu pertinente dans la mesure où, justement, elle cache ces écarts. Le salaire médian serait mieux adapté pour rendre compte du niveau des traitements distribués.
Il n’en demeure pas moins que la progression est réelle, puisque la masse salariale, sur la période considérée du moins, a augmenté de 6 % en moyenne annuelle. Mais, faut-il le préciser, cette hausse est moins le résultat de nouveaux recrutements que des revalorisations salariales découlant des promotions et du dialogue social. Pourtant, rapportée aux dépenses du Budget général de l’Etat hors dette et au PIB, la masse salariale a baissé entre 2004 et 2008 respectivement de 55% à 36% et de 11,8% à 10,4%. Quelle explication à cela ? Sans doute un peu en raison de l’opération «Intilaka», car cela fait toujours
40 000 fonctionnaires en moins, et beaucoup eu égard à l’importante augmentation du PIB (qui passe de 616 milliards en 2007 à 689 milliards en 2008 aux prix courants, soit 5,6% en termes réels). Quant à la baisse par rapport aux dépenses du Budget général de l’Etat, elle peut s’expliquer là aussi par la tendance à la hausse de ce dernier : + 14% en moyenne annuelle entre 2004 et 2008 (+ 26% entre 2007 et 2008).
Au-delà de ces ratios, que chacun a le loisir d’interpréter, un des problèmes que soulève aussi ce rapport a trait aux écarts, constatés d’année en année, entre les prévisions de dépenses du personnel et l’exécution de ces mêmes dépenses. Régulièrement, la TGR constate, au moment de décaisser, des dépassements par rapport aux prévisions de dépenses retenues dans la Loi de finances. Ces dépassements par rapport aux crédits ouverts sont évalués à 4,4 % (ou 2,6 milliards DH) en moyenne annuelle entre 2004 et 2008. Ces dépassements, comme l’explique M. Chagou, s’expliquent essentiellement par les retards dans les régularisations tant des recrutements (il faut parfois 24 mois à une recrue pour être payée) que des avancements (entre 7 et 12 mois de retard). D’où les rappels qui faussent passablement les prévisions. Mais l’origine du problème tient surtout au fait que les dépassements de crédits de personnel sont aujourd’hui possibles (ils sont interdits pour les dépenses d’investissement). Pour y remédier, le rapport suggère d’ailleurs, entre autres, la révision de la loi organique des finances afin de limiter les crédits de personnel. Ce serait au surplus une bonne pratique démocratique, puisque, en cas de nécessité, le gouvernement doit revenir devant les députés, par une Loi de finances rectificative, pour pourvoir à des besoins qui se seraient imposés. Ce serait une bonne manière (en plus des autres chantiers ouverts dans ce sens) de responsabiliser davantage en matière de gestion des crédits de personnel, notamment.