Exonérations fiscales : des effets très mitigés sur l’économie

L’exonération de TVA sur certaines branches d’activité a impacté positivement
la consommation et l’investissement.
Le poids des branches qui en ont bénéficié reste faible dans le PIB.
L’application des taux réduits de la TVA a généré des baisses de prix mais
le manque à  gagner en recettes fiscales est plus important.

La Loi de finances pour 2008, comme les trois qui l’ont précédée, poursuit l’objectif de réduire progressivement le poids de la fiscalité dérogatoire, dont le gros est constitué des impôts indirects, principalement de la TVA. Sur les 410 mesures recensées en 2007 (contre 405 en 2006 et 337 en 2005), 178 ont fait l’objet d’évaluation, contre 159 en 2006. Le coût de ces 178 mesures évaluées par la direction générale des Impôts (DGI) s’élèvent à  23,6 milliards de dirhams (contre 21,45 milliards en 2006), soit 17,4% des recettes fiscales et 4,1% du PIB.

Ces mesures fiscales dérogatoires, dont 61% sont des exonérations, 18% des réductions et 10% des déductions, sont appelées aussi «dépenses fiscales» parce que ce sont des recettes auxquelles l’Etat a renoncé soit pour donner un coup de pouce à  un secteur en difficulté (l’agriculture par exemple), soit pour encourager l’investissement et la création d’emplois, soit enfin pour soutenir le pouvoir d’achat des ménages. Dans la mesure oà¹, d’année en année, on recense toujours plus de mesures fiscales dérogatoires, on peut penser qu’il y en a davantage que les 410 connues.

Perplexité sur la neutralité de la TVA dans le contexte marocain
Mais si l’Etat a consenti ces dépenses, pourquoi vouloir aujourd’hui les supprimer ? Les objectifs économiques et sociaux au regard desquels ces dépenses ont été décidées n’ont-ils pas été atteints ? Ou l’ont-ils été partiellement ? Pour le savoir, la DGI, qui a rédigé le rapport sur les dépenses fiscales, a demandé à  la direction des Etudes et des prévisions financières (DEPF) du ministère des finances, d’évaluer les impacts économiques et sociaux de certaines mesures dérogatoires. Il s’agit principalement de l’impact des mesures d’exonération en matière de TVA, des taux réduits de TVA de 7% et 14% et de la déduction de la provision pour investissement de la base de calcul de l’IS.

Qu’ont montré ces études d’impact ? Pour ce qui est de la TVA, d’abord, les simulations effectuées sur certains secteurs d’activité auxquels est appliqué le taux zéro de TVA (industrie alimentaire, fabrication de machines et équipements, construction), ont montré que cette exonération a agi positivement sur les prix, dont la baisse a engendré une augmentation de la consommation finale. En outre, cette exonération a stimulé l’investissement des trois branches précédemment citées : 1,8% de plus pour l’industrie alimentaire, +0,5% pour la fabrication de machines et équipement, et +1,4 % pour la construction. Il en résulte que la valeur ajoutée de ces branches a enregistré une croissance supplémentaire de 0,6%, 0,4% et 0,3%, respectivement. De même, la demande d’emploi de ces trois branches s’est améliorée respectivement de 1,5%, 0,6% et 0,5%. Pour autant, ces impacts positifs restent modestes compte tenu du faible poids (20% seulement) de ces branches dans la production nationale qui ne se serait améliorée que de 0,1% et autant dans le PIB. Pour conclure à  l’inefficacité de ces mesures d’exonération, la DGI cite, outre la faiblesse de leur impact socio-économique, la difficulté pour les producteurs de récupérer la totalité de la TVA qu’ils ont décaissée à  l’achat, et le fait que ces exonérations «profitent plus aux riches qu’aux couches les plus démunies».

Quid maintenant des mesures de réduction de TVA à  7 % et 14 % (hydrocarbures, eau, sucre, produits pharmaceutiques, location des compteurs d’eau et d’électricité, opérations de crédit, certains produits agro-industriels) et qui représentent 90 % (près de 10 milliards de dirhams) du montant des dépenses fiscales évaluées en matière de TVA ? L’application du taux de 7 % au lieu de 10 % sur certains produits et services a généré une baisse des prix de 0,1 point et donc une progression de la consommation des ménages de 0,2 point, ce qui a contribué à  la croissance du PIB, en termes réels, et de l’investissement de 0,1 point chacun. Quant à  l’application du taux de 14 %, son impact s’est traduit par une baisse des prix à  la consommation de 0,4 point et une hausse de l’investissement de 0,3 point, ce qui a contribué à  améliorer la croissance de 0,2 point, selon les simulations de la DEPF, reprises dans le rapport de la DGI.

Mais, une fois de plus, ces effets, en eux-mêmes positifs, n’arrivent pas à  contrebalancer les impacts négatifs qui découlent de ces mesures de déduction de la TVA. Au premier rang de ces impacts négatifs, le niveau faible des recettes fiscales censées découler de l’amélioration de la production visée par ces mesures. A cela s’ajoute l’éternel problème du butoir qui, in fine, pèse sur les coûts de production.

Le taux marginal de l’IR reste élévé
On peut néanmoins se demander si, dans cette évaluation des impacts des mesures liées à  la TVA, un élément qualitatif n’a pas été occulté, parce que difficile à  appréhender, à  quantifier. Il s’agit notamment de la possibilité d’accéder à  certains produits et services pour préserver la paix sociale, dans une certaine mesure, même si ceux-ci profitent plus aux couches aisées. L’argument de la neutralité de la TVA, souvent invoqué pour justifier la suppression des exonérations et autres réductions ou déductions concédées sur cet impôt, est-il pertinent dans le contexte marocain ? La réponse ne va pas de soi. Il est vrai que, si l’on prend l’exemple de la France, on constate en effet que la fiscalité indirecte est la plus élevée puisqu’elle représente 42% des recettes de l’Etat, dont 30,7% pour la TVA. Mais en France, les revenus sont conséquents. Au Maroc, la tendance qui consiste à  privilégier la fiscalité indirecte (38,3% des recettes fiscales) au détriment de la fiscalité directe (45,3% des recettes fiscales) est certes un moyen de compenser les pertes de recettes des droits de douane, et sans doute aussi un moyen de limiter des dépenses parfois injustifiées. Mais la fiscalité indirecte a ceci de particulier que si ses bienfaits profitent indistinctement à  tous, riches comme pauvres et même parfois plus aux riches qu’aux pauvres, ses inconvénients frappent tout aussi aveuglément le plus faible comme le plus fort, voire moins pour le dernier. Les pouvoirs publics, tout en travaillant à  la suppression progressive des mesures de dérogation liées à  la TVA, soulignent en même temps la nécessité de mettre en place une politique de ciblage des populations défavorisées afin que la réforme de la TVA ne les laisse pas sur le bord de la route. La question est de savoir quels mécanismes sont à  déployer pour atteindre un tel objectif !

S’agissant en revanche de la déduction de la provision pour investissement dans la base de calcul de l’IS (supprimée dans le projet de Budget pour 2008), elle représente en 2007 plus de 30% des dépenses fiscales de l’IS, soit près de 1,4 milliard de dirhams. Mais quel a été son impact sur l’investissement, objectif pour lequel elle été instituée ? Selon les simulations effectuées dans le rapport sur les dépenses fiscales, cette mesure a généré une progression de l’investissement de 1,7%, une croissance du PIB de 0,2%, une amélioration de l’emploi de 0,3% et une hausse des revenus des ménages de 0,3 %. Dans le même temps, la simulation a montré que cette mesure a occasionné un manque à  gagner pour le Trésor estimé à  7% des recettes de l’IS, ce qui correspond à  une aggravation du déficit budgétaire de 0,2 point du PIB (évaluation effectuée en 2006 à  partir des données de 2005). L’autre élément avancé par la DGI en défaveur de cette mesure est le fait qu’elle profite essentiellement aux grandes entreprises. On peut, toutefois, estimer que la suppression de la déduction de la provision n’aurait probablement pas un effet négatif sur les entreprises, dans la mesure o๠celles-ci ont obtenu, dans le même mouvement, une réduction du taux nominal de l’IS. Le débat sur cette question continue, y compris et surtout au Parlement, au sein de la majorité, tant les appréciations divergent sur l’opportunité de revoir l’IS à  la baisse, en particulier pour les grandes entreprises. L’idée d’un taux différencié, en fonction de la taille de l’entreprise ou du chiffre d’affaires réalisé, est avancée, mais le gouvernement ne semble pas lui accorder beaucoup de crédit pour le moment. En Tunisie, c’est pourtant bien le cas : 35% comme taux de l’IS de droit commun et 10% pour les entreprises agricoles, artisanales et de pêche. Ailleurs aussi, comme en Espagne et en Allemagne…

Même si la réforme de l’impôt sur le revenu (IR) vient tout juste d’être mise en Å“uvre (en 2007), c’est probablement sur cet impôt que les efforts devraient se porter. Beaucoup, en effet, considèrent que 42% pour le taux marginal, c’est élevé, à  la fois pour le salarié et pour l’entreprise. En Tunisie, pour prendre encore cet exemple, le taux marginal de cet impôt (qui comporte 6 tranches) est de 35%. A méditer…