Effets contrastés de la politique budgétaire sur la pauvreté et les inégalités

La DEPF, l’ONDH et l’AFD ont réalisé une étude sur la contribution de la politique budgétaire à la lutte contre la pauvreté et les inégalités au Maroc. Parmi la multitude de programmes sociaux mis en place, Tayssir est celui qui produit le plus d’impact positif sur les populations cibles. La TVA est neutre vis-à-vis de la pauvreté et même dans certains cas pénalisante pour les pauvres.

Qui peut dire aujourd’hui, arguments chiffrés à l’appui, que la politique budgétaire a produit des effets positifs, tout juste moyens ou carrément médiocres sur la pauvreté et les inégalités au Maroc ? Pourtant, chaque année, des sommes importantes sont budgétisées puis dépensées au profit des secteurs sociaux, ou ayant une finalité sociale.

C’est précisément pour mesurer le rendement de ces dépenses que la Direction des études et des prévisions financières (DEPF) relevant du ministère de l’économie et des finances, l’Observatoire national du développement humain (ONDH) et l’Agence française de développement, appuyés par l’Union européenne, ont réalisé une étude, la première du genre au Maroc, intitulée : «Les effets de la politique budgétaire sur la pauvreté et les inégalités au Maroc». Cette étude a fait l’objet d’une restitution mardi 24 septembre, lors d’un séminaire restreint à Rabat, mais ses résultats ne sont pas encore rendus publics.
D’une certaine manière, ce travail fait écho à celui réalisé en 2016 par le HCP sur le rendement des investissements – un rendement jugé faible, soit dit en passant – et constitue donc une étape supplémentaire dans le processus d’évaluation des politiques publiques. Et cette évaluation s’impose d’autant plus que le Maroc, comme de nombreux autres pays, est confronté à un double défi : réduire la pauvreté et les inégalités, d’un côté, et préserver, voire améliorer, les équilibres macroéconomiques, de l’autre côté.

A première vue, ces défis paraissent contradictoires: comment en effet lutter contre la pauvreté quand, dans le même temps, on a l’œil constamment rivé sur le solde budgétaire, donc sur le niveau des dépenses et des recettes ? Contrairement à une idée reçue, le volume de la dépense, à lui seul, ne garantit pas toujours que les objectifs fixés seront atteints dans des proportions au moins raisonnables. Encore faut-il s’assurer que chaque sou est efficacement dépensé; en l’occurrence, que chaque dépense à caractère social profite bien aux populations auxquelles elle est destinée.

C’est à cet exercice que se sont livrés la DEPF, l’ONDH et l’AFD. Pour quantifier, pour ainsi dire, la contribution de la politique budgétaire à la lutte contre la pauvreté et les inégalités au Maroc, les auteurs de l’étude se sont intéressés, entre autres et en particulier, au degré de progressivité des impôts et à l’ampleur des bénéficiaires des transferts et des dépenses budgétaires.

De prime abord, et selon un participant au séminaire de restitution de l’étude, la politique budgétaire menée jusqu’ici «a bien évidemment contribué au recul de la pauvreté et des inégalités, et cependant les programmes dédiés à la lutte contre ces phénomènes y ont contribué de façon différenciée». Ainsi, parmi la multitude des programmes sociaux de lutte contre la pauvreté et les inégalités (on en a recensé 139), Tayssir est celui qui a produit l’impact le plus significatif dans ce domaine, confie notre interlocuteur. Ce programme, pour rappel, consiste à offrir un soutien financier à la scolarisation des enfants issus de milieux défavorisés et, ainsi, lutter contre la déperdition scolaire, notamment en milieu rural.

Pourquoi ce programme donne-il des résultats meilleurs que d’autres ? Est-ce parce qu’il cible bien les bénéficiaires ? «Pas seulement. Le ciblage a sa part dans la réussite de ce programme, mais l’importance du budget qui lui est alloué y est pour beaucoup», explique la même source. Pour mémoire, Tayssir bénéficie d’un budget de 3,2 milliards de DH depuis son relifting en 2018.

Au vu des résultats obtenus, l’idée qui chemine aujourd’hui et qui semble faire consensus serait de regrouper dans Tayssir l’ensemble des programmes sociaux, aujourd’hui dispersés ici et là et impliquant une diversité d’acteurs. «Les programmes d’appui à la scolarisation en particulier sont nombreux et coûteux : outre Tayssir, il y a les cantines scolaires, le transport scolaire, les internats, les bourses, le programme “1 million de cartables”, etc. Il serait préférable, pour une meilleure gouvernance et un meilleur rendement, de verser ces programmes dans Tayssir et en faire un levier puissant de lutte contre la pauvreté et les inégalités», estime notre interlocuteur. Celui-ci confie, cependant, que vu les erreurs d’inclusion constatées dans le programme RAMED par exemple, «et même dans Tayssir, sans parler bien sûr des subventions du gaz butane, de la farine nationale de blé tendre et du sucre, dont les riches sont les plus grands bénéficiaires», l’efficacité de la dépense publique «connaîtra une amélioration substantielle lorsque sera mis en place le registre social unifié».

Les pauvres subissent le poids de la fiscalité sur les biens de consommation de base

Quid maintenant de la contribution de la fiscalité à la lutte contre la pauvreté et les inégalités. Même si les impôts et taxes qui pèsent sur le consommateur sont progressifs, notamment l’impôt sur le revenu et la TVA, il semble que leur effet redistributif est limité, voire nul s’agissant de la TVA.

«Nous avons exploité une liste de 1 200 produits consommés par les ménages. Notre conclusion est que la TVA qui frappe ces produits est neutre vis-à-vis de la pauvreté, elle est même quelque fois pénalisante pour les consommateurs pauvres», confie un des rédacteurs de l’étude. Ce constat rejoint celui dressé par la Banque mondiale dans une étude de 2017 sur l’impact de la fiscalité et des dépenses publiques dans les pays à revenu faible et dans ceux à revenu intermédiaire tranche inférieure (le Maroc étant classé dans cette dernière catégorie). «Dans certains pays à revenu faible et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, écrit la Banque mondiale, les pauvres sont des contributeurs nets au régime fiscal à cause du poids de la fiscalité sur les biens de consommation de base». Même si le Maroc ne fait pas partie des pays examinés dans ce document (l’étude de la Banque mondiale a porté sur huit pays seulement), le constat de la DEPF ne dit pas autre chose.

Pourtant, on le sait, il existe au Maroc quatre taux de TVA et même cinq si on tient compte du taux zéro. Bien plus, les produits agricoles sont exonérés de TVA. C’est que les revenus, pour l’instant appréhendés seulement par la dépense de consommation (en attendant l’aboutissement de l’étude du HCP sur les revenus des ménages marocains), sont globalement faibles. Ceci, malgré le fait que l’essentiel de ces revenus échappent à l’IR, sauf les salaires servis dans la fonction publique et une partie de ceux qui sont déclarés à la CNSS, c’est-à-dire les salaires au-delà de 2 500 DH par mois. Moyennant quoi, parce qu’une partie des revenus, la plus importante, est issue de l’informel, la progressivité de l’impôt sur le revenu, en termes d’impact sur les ménages, ne peut tout simplement pas être appréhendée. Sauf, encore une fois, pour les salaires déclarés ; mais cela ne concerne qu’environ 4 millions de personnes sur une population active occupée de 11 millions. C’est une vraie problématique dont on ne sait pas encore comment elle sera traitée dans le cadre de la réforme fiscale, promise lors des dernières assises éponymes. Reste la fiscalité indirecte, principalement la TVA. A la lumière du constat dressé par l’étude relative aux effets de la politique budgétaire sur la pauvreté et les inégalités, faudra-t-il réorienter la réforme de cette taxe, qui a démarré voici près de 20 ans et qui a consisté jusqu’ici à rehausser les taux bas en vue d’aboutir à deux taux seulement ?

La pauvreté monétaire au Maroc a baissé de 15,3% en 2001 à 4,8% en 2014, selon le HCP. Le seuil de pauvreté monétaire en 2014, date de la réalisation de l’enquête du HCP sur la consommation des ménages, était de 4667 DH par personne et par an en milieu urbain (soit 2,6 dollars par jour et par personne en parité de pouvoir d’achat – PPA), et de 4312 DH en milieu rural (soit 2,4 dollars par jour et par personne en PPA).
La pauvreté multidimensionnelle (qui combine les critères liés à l’éducation des adultes, à la scolarisation des enfants et à l’accès à la santé) a, elle, été réduite de 25% en 2001 à 6,1% en 2014.
En considérant le seuil de pauvreté des pays à revenu intermédiaire de tranche inférieure où se classe le Maroc (soit 3,2 dollars PPA par jour et par personne), le taux de pauvreté au Maroc monte à 6,7% en 2017, selon la Banque mondiale. A 5,5 dollars PPA par jour, seuil des pays à revenu intermédiaire tranche supérieure, le taux de pauvreté explose : 28,5% en 2017.
Mais c’est surtout sur le front des inégalités que le problème est le plus aigu. L’indice de Gini (qui va de 0, égalité parfaite, à 1, inégalité totale), un des principaux indicateurs de mesure des inégalités, se situe à 0,395 en 2014, soit exactement le même niveau qu’en 1998. Mais c’est en milieu rural que les inégalités sont plus fortes, résistant à la baisse sur pratiquement toute la période considérée.