Près de 40% des dépenses fiscales vont au social

Entre 2006 et 2019, 128 mesures de fiscalité dérogatoire, représentant près de 20 milliards de DH, ont été supprimées. Sur les 27,8 milliards de DH de dépenses fiscales évaluées en 2019, plus de 6 milliards concernent le soutien du pouvoir d’achat. La TVA est l’impôt par lequel est concédé l’essentiel de ces dépenses.

En 2019, l’Etat a renoncé, volontairement, à une recette fiscale de 27,8 milliards de DH, au lieu de 28,7 milliards en 2018. Indirectement, il s’agit d’une dépense, à caractère fiscal, concédée au profit d’un certain nombre de bénéficiaires et visant à réaliser des objectifs préalablement fixés. Quels sont ces bénéficiaires et ces objectifs, et quels types d’impôts l’Etat a utilisé pour opérer cette dépense ?

Selon le rapport sur les dépenses fiscales accompagnant le projet de Loi de finances 2020, les deux grands bénéficiaires de cette dépense sont, dans l’ordre, les entreprises et les ménages : 13,4 milliards de DH pour les premières et 12,65 milliards pour les seconds, soit respectivement 48,6% et 45,5% du montant global des dépenses fiscales. Ce classement par bénéficiaire peut suggérer que la préoccupation première des pouvoirs publics, c’est d’abord d’aider l’entreprise. Pas vraiment. La ventilation des dépenses fiscales par objectif montre, en fait, que les considérations sociales priment sur le reste. Selon le ministère de l’économie et des finances, auteur du rapport sur les dépenses fiscales, les mesures dérogatoires qui vont au soutien du pouvoir d’achat représentent, de loin, la part la plus importante : 6 milliards de DH, soit 22% des dépenses totales. Si on ajoute à cela les 4,25 milliards de DH destinés à faciliter l’accès au logement, les 446 millions de DH pour alléger le coût de la santé, ce sont au moins 38,5% (ou 10,7 milliards de DH) des dépenses fiscales qui sont alloués au social.

Assez logiquement, c’est par le canal de la TVA, impôt par lequel transite plus de la moitié des dépenses fiscales, que l’essentiel des mesures dérogatoires à caractère social est déployé. En 2019, en effet, la TVA concentre plus de deux tiers des incitations fiscales à vocation sociale, soit près de 9 milliards de DH. Assez bizarrement, l’impôt sur le revenu (IR), qui se prête plus facilement à une dépense fiscale ciblée, ne représente que 16,6% des dépenses à vocation sociale, soit 2,12 milliards de DH. Mais à la réflexion, cela peut s’expliquer : le salariat, d’où provient plus de 70% du produit de l’IR, est encore faible au Maroc ; il représente moins de la moitié de la population active occupée. Autrement dit, aurait-on voulu utiliser l’IR comme outil principal d’incitation fiscale à vocation sociale qu’on ne le pourrait pas vraiment ; car une part non négligeable des rémunérations des travailleurs provient de l’informel, échappant de fait à toute imposition.

Le réaménagement de la TVA, alternative à la baisse des recettes douanières

Compte tenu de cette structure des dépenses fiscales, la question qui vient rapidement à l’esprit est la suivante : quelle orientation prendra la mise en œuvre des recommandations issues de la troisième édition des Assises fiscales des 3 et 4 mai 2019, notamment celles relatives à la TVA, sachant que cette taxe, comme déjà indiqué, est le levier principal du déploiement de la dépense fiscale ? Lors de ces Assises, faut-il le rappeler, il a été recommandé de réaménager les taux de TVA comme suit : 0% pour les produits de première nécessité, 10% pour la consommation de masse, 20% comme taux de droit commun (ou taux normal) et un taux plus élevé, pas encore fixé, pour les produits de luxe. Cela signifie que les taux réduits de 7% et 14% seront supprimés. Mais alors, quels taux seront appliqués aux produits et services, aujourd’hui taxés à 7% et 14% ? L’hypothèse la plus probable serait, globalement, une taxation plus élevée. Pourquoi ? Tout simplement parce que le but de ce réaménagement de la TVA est, d’une part, d’améliorer les recettes de cette taxe, qui a l’assiette la plus large, et, d’autre part, de réaffecter une partie des économies ainsi obtenues à la généralisation de la couverture et des aides sociales au moyen du registre social unifié (RSU). L’orientation est donc celle d’une dépense fiscale ciblée. Néanmoins, cela n’épuise pas le sujet : qui va être éligible aux aides directes et qui ne le sera pas ? Est-ce que la classe moyenne, dans son ensemble, sera bénéficiaire des aides directes ou seulement le palier inférieur de celle-ci ? Quel sera le niveau de revenu à partir duquel on n’est plus éligible aux aides directes ? Ces questions peuvent paraître prématurées, puisque le RSU n’est pas encore mis en place et, surtout, les statistiques sur les revenus des ménages ne sont pas encore disponibles ; le HCP menant actuellement une enquête, la première du genre, sur le sujet. Pas tout à fait, à vrai dire. Car le mouvement de démantèlement des dépenses fiscales, lui, se poursuit depuis plus de dix ans. Selon le ministère des finances, 128 mesures fiscales dérogatoires, représentant un montant de près de 20 milliards de DH (19,9 milliards exactement) ont été supprimés entre 2006 et 2019. Largement plus de la moitié (58,7%) de ces suppressions est intervenu entre 2012 et 2019. Il est bien vrai qu’entre-temps, un certain nombre de filets sociaux ont été mis en place, mais l’efficacité de ces dispositifs gagnerait à être améliorée, comme l’a relevé la dernière étude sur “Les effets de la politique budgétaire sur la pauvreté et les inégalités au Maroc”.

Cela dit, il reste à évaluer non plus seulement l’impact budgétaire de cette fiscalité dérogatoire (cela se fait depuis plusieurs années, à l’occasion de chaque Loi de finances) mais surtout son impact socioéconomique. C’est évidemment le plus difficile, mais ce sera fait quand même. Une des recommandations des Assises fiscales de mai dernier porte justement sur la nécessité de mettre en place un dispositif institutionnel d’évaluation socioéconomique des incitations fiscales. Et c’est d’autant plus nécessaire qu’un tel dispositif, une fois institué, pourra permettre non pas d’accélérer le processus de réduction de la fiscalité dérogatoire, mais, pourquoi pas, de l’éviter ou d’en diminuer l’ampleur si l’impact de celle-ci est jugé positif sur les plans à la fois économique et social.
Seulement voilà : l’ouverture économique du Maroc a eu comme conséquence logique un fort recul des recettes douanières. Celles-ci représentent moins de 5% des recettes fiscales en 2018 contre 10,4% en 2006 et 19,3% en 2000. Le problème est que la fiscalité domestique, qui aurait dû, qui devrait compenser cette perte de recette, connaît, pour ses deux principaux impôts, l’IS et l’IR, une forte concentration. L’IS repose sur un nombre extrêmement limité d’entreprises et l’IR sur les salaires. La situation est connue. L’alternative, c’est donc la TVA qui, du fait qu’elle est assise sur la consommation, dispose de l’assiette la plus large. Pour l’instant, cependant, le rendement de celle-ci, il faut le dire, est tout de même quelque peu limité, en particulier par la fiscalité dérogatoire qui la concerne. C’est pourquoi, depuis 2005 déjà, les pouvoirs publics cherchent à réduire le nombre de mesures dérogatoires, notamment celles portées par la TVA, mais des considérations sociales (et pas seulement) ralentissent à chaque fois le mouvement.

Les mesures de dépenses fiscales recensées en 2019 sont au nombre de 293 au lieu de 295 en 2018. 90% de ces mesures, précise le ministère des finances, ont été adoptées avant l’année 2016. Celles adoptées entre 2016 et 2019, au nombre de 28, soit une moyenne de 7 mesures par an, ont un impact budgétaire minime et, de ce fait, ne compensent pas les mesures supprimées, ce qui est le but du jeu pour ainsi dire.

Toutes les mesures recensées, cependant, ne font pas l’objet d’évaluation. Sur les 293 mesures recensées en 2019, 236 ont été évaluées (81% environ). Le montant correspondant à cette évaluation s’élève à 27,8 milliards de DH, en baisse de 773 millions de DH par rapport à 2018.
Sur ces 27,8 milliards de DH, plus de 16 milliards de DH, soit 57,6%, représentent des exonérations totales ; 8,2 milliards de DH (ou 29,4%) sous forme de réductions d’impôts; et 2,14 milliards (ou 7,7%) d’exonérations temporaires ou partielles. Le reste se partage entre déductions, facilités de trésorerie, abattements et taxations forfaitaires.