800 000 fonctionnaires, 86 milliards de DH de salaires, 10,4% du PIB… , l’administration coûte-t-elle trop cher ?

Chaque année, 5 700 postes nets sont créés dans la fonction publique en tenant compte de 5 000 départs en retraite en moyenne.
Le salaire mensuel moyen dans la fonction publique est passé de 5 800 à  7 870 DH entre 2004 et 2009.
Le taux d’encadrement dans les administrations est de 55% en 2009 contre 46% en 2004.

L’administration est-elle pléthorique, comme on a souvent tendance à le dire ? Par conséquent, est-elle plus coûteuse qu’elle ne devrait l’être pour le Budget et, au bout, pour le contribuable ? Relativement aux services attendus de l’administration, ces questions mérite sans doute d’être posée. La preuve, depuis une dizaine d’années au moins, la réforme de l’administration est inscrite au rang des priorités du gouvernement.
Que disent les chiffres ? Au 31 décembre 2009, la fonction publique, hors collectivités locales, comptait 781 936 agents, dont 490 520 fonctionnaires civils, selon les données de la Trésorerie générale du Royaume (TGR). A cela, il faut ajouter les 23 820 emplois créés au titre de la Loi de finances 2010 et en soustraire environ 5 000 départs à la retraite. Pour 2011, le gouvernement a prévu la création de 18 802 emplois dans le projet de Loi de finances actuellement au Parlement. Avec une moyenne d’un peu plus de 5 000 départs à la retraite chaque année (voir tableau), la population des fonctionnaires peut être estimée à plus de 800 000 personnes en 2010 et à quelque 814 000 personnes en 2011.
En 2004, l’effectif de la fonction publique était de 766 000 agents, soit 2,6% de la population totale du pays. Bien que 34 000 emplois nets (créations-départs à la retraite) ont été créés entre 2004 et 2010, soit une moyenne de 5 700 postes nets, le rapport à la population totale du pays est resté quasiment le même : 2,5%. Précisons tout de suite que ces créations correspondent aux postes qui figurent dans les registres du Centre national des traitements (CNT) et du réseau TGR, donc effectivement rémunérés, et non pas aux postes budgétaires ouverts dans la Loi de finances. Car un énorme gap sépare ces deux «comptabilités», correspondant à des emplois ouverts mais non occupés ! Exemple : dans les statistiques de la direction du Budget, l’effectif de la fonction publique de l’Etat était d’un peu plus de 840 000 personnes à fin 2009. Pour la TGR, qui verse les traitements, cet effectif retombe à près de 782 000 agents.
Cette précision faite, le poids numérique des fonctionnaires dans la population active comme dans la population active occupée n’a strictement pas varié depuis 2004, soit la date où a été engagée l’opération des départs volontaires à la retraite et qui s’est soldée par le départ de 39 000 personnes. Durant cette année-là, le nombre de fonctionnaires représentait 6,9 % de la population active et 7,7 % de la population active occupée. En 2010, ces proportions sont respectivement de 6,9 % et 7,5 % (les données sur la population active et la population active occupée s’arrêtent, pour 2010, à fin juin, dernière publication du Haut commissariat au plan concernant le marché du travail). Autrement dit, l’emploi dans l’administration paraît tout à fait corrélé à l’évolution aussi bien de la population totale, active et active occupée ! L’opération des départs volontaires à la retraite ne semble donc pas avoir bouleversé fondamentalement les choses, même si d’aucuns peuvent expliquer que sans elle, il y aurait près de 40 000 fonctionnaires de plus aujourd’hui ! On peut tout aussi bien penser que sans cette opération, qui a tout de même coûté près de 11 milliards de DH en indemnités, le rythme des créations d’emplois aurait peut-être été moindre par rapport à ce que l’on observe depuis cette date (voir tableau).

La masse salariale a baissé de 20 points par rapport au Budget général depuis 2004

Quid maintenant du poids… budgétaire de la fonction publique ? En 2004, la masse salariale représentait 11,2% du PIB ; et même 11,9% en 2005. Depuis, ce ratio s’est relativement stabilisé : 10,2% en 2008, 10,3% en 2009 et 10,4% en 2010.  En tenant compte du taux de croissance économique prévu pour 2011 (soit 4% selon le HCP) et de l’enveloppe allouée aux dépenses du personnel dans l’actuel projet de Loi de finances (un peu plus de 86 milliards de DH), le ratio masse salariale/PIB devrait s’établir à 10,6%. Il y a, on le voit, un léger frémissement à la hausse pour 2011, mais il faudra attendre de voir si l’enveloppe prévue est celle qui sera émise ou pas.
Mais si le poids des dépenses salariales dans la richesse nationale s’est en effet allégé par rapport au passé (quoique certains jugent l’effort encore insuffisant !), cela est dû non pas à une baisse du volume de ces dépenses, mais à une hausse conséquente du PIB ces dernières années. En effet, les dépenses de personnel, effectivement payées par la TGR, sont passées de 56,64 milliards de DH en 2004 à 73,86 milliards en 2009, soit une hausse annuelle moyenne de 6,1% (en 2010 la masse salariale prévue est d’un peu plus de 80 milliards de DH, mais il faut attendre la clôture de l’exercice pour connaître le montant effectivement déboursé). Dans le même temps, le PIB courant a, lui, progressé sur la même période de 9% en moyenne annuelle (environ 5% en termes réels).
Il faut cependant nuancer cette hausse de la masse salariale : elle n’est pas totalement due aux recrutements opérés chaque année. Une partie des augmentations constatées provient tout à la fois des retombées du dialogue social et des avancements de grade normaux. Entre 2005 et 2010, ce sont en effet 3 300 postes budgétaires en moyenne qui sont créés chaque année au titre des avancements ou titularisations (voir tableau).
Par rapport au Budget général de l’Etat, la masse salariale a baissé de 20 points entre 2004 et 2010, en passant de 55% à 35%. Là encore, l’explication de cette baisse tient au fait que l’accroissement des dépenses du Budget général de l’Etat est plus rapide (une moyenne de 13% par an) que celle de la masse salariale (6% en moyenne annuelle). La même observation est valable pour le rapport masse salariale/dépenses de fonctionnement (hors dépenses liées à la dette) : environ 54% en moyenne sur les cinq dernières années.

54% des recettes fiscales en 2010 sont dédiés aux traitements

Signalons, pour rester sur ces ratios, que la masse salariale en 2010 représente 54% des recettes fiscales (prévues), contre 45,6% en 2009.
Un calcul simple (masse salariale sur le nombre de fonctionnaires) montre que le salaire moyen a progressé de près de 6% en moyenne entre 2004 et 2009, en passant de 5 800 DH à 7 870 DH par mois – on ne reviendra pas ici sur «l’injustice» de la notion de moyenne qui met tout le monde dans le même sac, l’agent d’exécution comme le secrétaire général, par exemple. Cette hausse, il faut le rappeler provient des baisses successives de l’impôt sur le revenu (en 2007, 2009 et 2010), des augmentations décidées dans le cadre du dialogue social et, bien sûr, des avancements normaux et autres reclassements. Il faut préciser aussi que si le salaire moyen a augmenté de 6%, c’est parce que le taux d’encadrement dans l’administration s’est sensiblement amélioré en passant de 46% en 2004 à plus de 55% aujourd’hui. C’est une bonne nouvelle, cela va de soi, en termes de qualité de services (du moins en théorie) et c’est probablement et même sûrement le seul résultat auquel a donné lieu l’opération des départs volontaires à la retraite, puisque l’administration est supposée ne recruter, depuis, que des profils pointus et pour des besoins avérés !
Si l’opinion, ici comme ailleurs, s’intéresse tant aux dépenses de personnel de l’administration, c’est justement parce que tout le monde a aujourd’hui conscience que cet argent n’est rien d’autre que celui qui est prélevé sur les salaires, y compris bien sûr les salaires des fonctionnaires eux-mêmes, pour rémunérer des services de qualité ; aux personnes comme aux entreprises, c’est-à-dire à l’ensemble des usagers. Est-ce vraiment le cas ? Il y a certes des améliorations notables facilement observables, mais beaucoup reste à faire. Ne serait-ce que dans l’Education nationale, qui absorbe l’essentiel des dépenses de fonctionnement et de personnel, et aussi dans la Santé !