Trois chantiers concomitants pour réussir la réforme de l’Etat (1)

Le Maroc est de plus en plus menacé par la fragilité du redressement de ses finances publiques dans une situation d’explosion des demandes sociales et de poursuite de la crise économique mondiale, ce qui replace au centre des priorités l’impératif de la soutenabilité budgétaire. Ceci ne peut être atteint qu’à  travers une véritable réforme de l’Etat à  trois niveaux majeurs : la réforme de la loi organique des finances, la réforme de la déconcentration et la réforme de la décentralisation.

L’économie mondiale connaît des chocs d’une brutalité singulière. En plus des effets dévastateurs de la crise économique, les Etats sont frappés d’une grande incapacité face aux besoins classiques de financement qu’implique la sortie de la crise et la relance économique.

En effet, les Etats fortement endettés ne parviennent plus à mobiliser les ressources financières nécessaires à la gestion de la crise et à la satisfaction des demandes sociales, toujours croissantes. La raison en est que les modèles classiques, qui inspiraient les politiques publiques financières, se trouvent aujourd’hui dans l’impasse. Les grandes thérapies de la doctrine économique, austérité et/ou relance, semblent impuissantes face à l’ampleur des défis.

Réforme de l’Etat : le pourquoi

Dans ce contexte, c’est le modèle même de gestion des finances publiques ayant  prévalu, notamment depuis les années 1930, qui est en cause. En raison de l’ampleur de l’endettement et du déficit budgétaire, les Etats sont piégés par la double impossibilité de réduire les dépenses publiques et/ou d’augmenter les recettes publiques en raison des deux pressions sociale et fiscale.
De fait, la satisfaction des demandes sociales croissantes suppose une augmentation continue des dépenses publiques. Or, les impératifs de croissance et partant d’aiguisement de la concurrence mondiale impliquent une baisse de la pression fiscale qui représente une limite objective à la progression des recettes publiques.

Dans cette conjoncture de crise économique mondiale aiguë, la poursuite du développement économique et social au Maroc est, de plus en plus, fortement menacée par la fragilité du redressement des finances publiques dans une situation d’explosion des demandes sociales. L’équilibre des finances publiques se trouve, ainsi, secoué par les besoins de financement d’un secteur public dispendieux et peu performant, des caisses de retraite plongées dans une impasse budgétaire grave et d’un déficit grandissant de la Caisse de compensation.

Ainsi, l’aggravation de la crise mondiale génère-t–elle un rétrécissement des marges de manœuvre budgétaire qui replacent au centre des priorités  l’impératif de la soutenabilité budgétaire .

Réforme de l’Etat : le comment

Face à ces défis, la marge de manœuvre offerte pour sortir de cette impasse réside dans l’amélioration de la productivité de l’Etat au moyen de la production d’un service public meilleur et à moindre coût. Ceci ne peut être atteint qu’à travers une véritable réforme de l’Etat à trois niveaux majeurs :

– La réforme de la loi organique des Finances (Lof) ;
– La réforme de la déconcentration ;
– La réforme de la décentralisation.

La concomitance de ces trois réformes majeures générerait une amélioration de la capacité institutionnelle des administrations centrale  et locale au moyen d’une nouvelle gouvernance des finances publiques fondée sur l’évaluation de la performance économique, sociale, territoriale, financière et sur une plus grande responsabilisation des acteurs publics locaux et régionaux dans la gestion des deniers publics.
Au Maroc, la recherche d’une meilleure soutenabilité budgétaire passe nécessairement par un véritable redéploiement de l’Etat central au niveau des territoires. Cette hypothèse puise son fondement dans la nécessité d’éviter les écueils du modèle français qui a cherché à sortir de la crise du «modèle de l’Etat providence», à la fin des années 1970, à travers le développement des collectivités territoriales et qui, aujourd’hui, prône le retour à un «Etat fort» comme solution à la crise actuelle des finances publiques, en raison, en grande partie, des difficultés de soutenabilité budgétaire que rencontre le modèle de décentralisation en France.

La soutenabilité budgétaire des Etats est, aujourd’hui, l’enjeu majeur de la sortie de crise. Au Maroc, les prémices du processus de fragilisation des finances publiques datent de 2008. En effet, après une série d’excédents réalisés entre 2001 et 2006, le compte courant de la balance des paiements ne cesse d’enregistrer des déficits au cours de la période 2008-2011 : soit successivement 5,2%, 5,4%, 4,3% et 7,9%. L’évolution du déficit budgétaire consacre la même tendance de dégradation. Alors qu’il se situait à  2,6% seulement en 2001, ce déficit s’élève à près de 6,1 % en 2011, après avoir connu des excédents en 2006 et 2007, respectivement +0,5% et 0,4%.

Cependant, la pertinence de la politique publique que le Maroc devrait adopter face à la crise de soutenabilité budgétaire dépend de l’identification de sa propre nature. Est-ce que la crise actuelle de soutenabilité des finances publiques est de même nature partout dans le monde ?

L’optimisation des dépenses publiques est plus que nécessaire

En effet, si, en Occident, la crise de soutenabilité budgétaire est due à l’essoufflement des sources classiques de financement de l’Etat, au Maroc, les ressources financières publiques continuent de réaliser des performances importantes (notamment fiscales, depuis 1999) et ont, toujours, de grandes marges de manœuvre à exploiter. Mais la soutenabilité des finances publiques ne peut être assurée, à l’avenir, qu’au moyen d’une meilleure transparence et une plus grande optimisation des dépenses publiques.

En effet, malgré les performances réalisées par une forte progression des recettes fiscales qui a dépassé les 100% au cours de la période 1998-2011, les dépenses publiques se sont envolées à un rythme supérieur à celui des recettes. De fait, si les recettes ordinaires ont connu un doublement -soit plus de 191 milliards de DH en 2011 contre 88,5 milliards en 1998- la proportion d’accroissement de toutes les composantes des dépenses publiques est plus importante :

– Une augmentation vertigineuse de la masse salariale qui s’élève à plus de 90% pour la même période ;
– un accroissement plus important de la rubrique dépenses de matériel et dépenses diverses, de plus de 180% ;
– une explosion des charges de la compensation ;
– et une progression aussi importante des dépenses d’investissement.

En dépit de cet essor des dépenses publiques, l’accès et la qualité du service public ne se sont pas pour autant améliorés. Au contraire, un tel essor de l’investissement public semble, paradoxalement, accompagner un processus d’affaiblissement de la capacité institutionnelle de l’Etat face aux demandes sociales croissantes, notamment dans les domaines de la sécurité, de la santé et de l’éducation.
Ainsi, au regard du niveau important atteint par l’investissement public (188 milliards de DH en 2012, soit près du tiers du PIB), l’impact escompté sur le développement économique et social est demeuré limité.
D’autres pays comme la Turquie et la Thaïlande, qui ont un niveau de développement comparable à celui du Maroc et qui consacrent un volume d’investissement public beaucoup moins important (autour de 20%), réalisent  des performances de croissance économique largement supérieures aux nôtres (voir rapport de la Banque Mondiale : «Economic developments and prospects»).

Ce paradoxe s’explique par des niveaux, fortement différenciés, de la productivité des Etats dans des domaines aussi stratégiques que la qualité des infrastructures économiques et sociales, les résultats  des réformes du système de l’éducation-formation, des secteurs de la santé et de la justice, etc. Le rapport de la Banque Mondiale qui évalue l’impact des réformes réalisées dans le secteur de l’éducation dans les principaux pays de la zone Mena (2011) classe le Maroc, malgré l’ampleur des moyens financiers alloués à ce secteur (près du tiers du budget de l’Etat), loin derrière la Jordanie, le Koweït, le Liban et la Tunisie.
Aussi, l’opportunité, le rythme et la qualité de l’exécution de l’investissement public constituent-ils les principaux facteurs qui font de la gouvernance du secteur public le principal obstacle au développement économique et social.   

Il en découle que l’analyse de la situation des dépenses publiques au Maroc révèle de grands espaces d’opacité qui traduisent des dysfonctionnements réels dans l’allocation des ressources publiques :

– Une opacité dans l’exécution de l’investissement public en raison de la tendance au démembrement, d’une part, du budget de l’Etat, et, d’autre part, des budgets des entreprises, des établissements publics ainsi que ceux des collectivités locales ;
– une opacité dans l’utilisation effective par le gouvernement de nombreuses rubriques de dépenses, globalement ventilées et prévues dans les différentes lois de finances ;
– un opacité des résultats économiques, sociaux et territoriaux des lois de finances votées, par rapport aux objectifs présentés par le gouvernement lors de la discussion du budget par la Parlement.

Ces espaces d’opacité dans l’allocation des ressources financières publiques seront présentés plus en détail dans la deuxième partie de ce débat.