Retraites : conjuguer la soutenabilité et l’équité

L’équité peut être évaluée en considérant la capacité d’un système de retraite à  ne pas reproduire, au stade de la retraite, les inégalités de revenus constatées pendant la vie active.

Le débat sur l’avenir de nos retraites marque une étape importante avec l’annonce des perspectives de réforme sur lesquelles planche la Commission nationale créée à cet effet. On connaît l’équation fondamentale du problème : face aux évolutions démographiques, il faudra ajuster les paramètres du système (la durée de la vie active, le montant des pensions, le niveau des cotisations). A cela s’ajoute le fait que la viabilité du système exige sa réforme systémique, une refonte de son architecture globale. Sur ces bases, les recommandations soumises à l’appréciation de la commission ont pour mérite d’introduire plus de lisibilité dans la comparaison entre les scénarios de réforme. Elles sont surtout intéressantes par les pistes de réformes qu’elles ouvrent pour ce chantier qui sera, à coup sûr, un des premiers que le pouvoir sorti des urnes à l’automne prochain aura à trancher. Un souci prédomine : celui de garantir la soutenabilité financière à long terme des régimes. Souci primordial, sans lequel rien d’autre ne peut être envisagé. Mais, l’acceptation sociale des sacrifices qu’il impose est incontestablement conditionnée par le degré d’équité sur laquelle sera bâti le nouveau système. Une lecture des réformes conduites à l’étranger montre que la conjugaison de ces deux principes -équilibre financier et équité sociale- est non seulement possible mais également nécessaire pour toute réforme pérenne.

Dans la grande majorité des pays de l’OCDE, les réformes ont porté principalement sur l’augmentation de l’âge légal de départ à la retraite. C’est le paramètre qui a l’impact le plus rapide pour rééquilibrer financièrement les régimes de retraite. C’est aussi le plus simple à comprendre, avec pour objectif l’allongement de la durée de cotisations. L’âge légal de départ est désormais de soixante-cinq ans en moyenne dans l’OCDE. Les réformes ont aussi porté sur le niveau des retraites : les taux de remplacement sont passés, en moyenne dans les pays de l’OCDE, de 63% avant les réformes à 59% après. Plusieurs facteurs expliquent une telle baisse, en particulier l’extension de la période prise en compte pour le calcul de la pension  qui est passée à l’ensemble de la carrière en Finlande, en Pologne, au Portugal et en Suède. La baisse reflète aussi le changement de méthode de valorisation des salaires passés ou d’indexation des pensions versées qui est désormais de plus en plus souvent fondée sur les prix plutôt que sur les salaires. Dans un certain nombre de pays, on a toutefois cherché à protéger les revenus les plus faibles : les salariés ayant fait une carrière au Smic voient leur taux de remplacement garanti à 85%. Pour compenser la baisse du niveau des retraites, un autre volet des réformes a consisté à encourager les salariés à se constituer eux-mêmes une épargne par le biais de dispositifs de retraite privés individuels ou professionnels. Ces dispositifs peuvent être obligatoires comme en Suède ou en Norvège ou facultatifs, souvent assortis d’avantages fiscaux, comme en Allemagne ou aux Pays-Bas. Au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, les pensions privées atteignent plus de 40% du revenu des retraités contre environ 30% au Danemark et près de 20% en Allemagne. Si un système de retraite doit être viable financièrement, il doit aussi être équitable. L’équité peut être évaluée en considérant la capacité d’un système de retraite à ne pas reproduire, au stade de la retraite, les inégalités de revenus constatées pendant la vie active. Parmi les éléments des systèmes de retraite qui agissent sur l’équité, la progressivité est un facteur important. Une redistribution maximale est atteinte dans les systèmes de retraite de base qui comportent une prestation universelle pour tous les retraités. D’autres pays, comme la République tchèque, sont dotés de systèmes de retraite progressifs avec des éléments redistributifs très importants. Certaines politiques peuvent contribuer à rendre les systèmes de retraite progressifs, c’est-à-dire à permettre de «décrocher» les retraites versées des salaires perçus au cours de la carrière. Un premier instrument est la fiscalité, par exemple au travers d’allègements d’impôt sur le revenu ou d’exonérations de cotisations de sécurité sociale. Les systèmes purement assurantiels, en revanche, avec un lien très étroit entre cotisations et retraites, ne sont pas redistributifs. La Finlande, le Portugal, et la Turquie disposent ainsi de régimes presque strictement proportionnels et donc très peu progressifs.  

En conclusion, des enseignements peuvent être tirés du processus de réforme des régimes de retraite dans les pays de l’OCDE. Le premier est que  les pays qui ont eu recours à une vaste réforme systémique et pris en compte la dimension de l’équité réussissent mieux la sortie de la crise financière des régimes de retraite: la Suède, la Hongrie et la Slovaquie. Le deuxième enseignement est que les réformes des retraites s’avèrent partout politiquement difficiles à mettre en œuvre. La réforme suédoise a demandé plus de dix années de discussions entre toutes les parties prenantes pour arriver à un consensus. Le troisième enseignement est que dans les pays qui ont choisi un changement systémique, il faut beaucoup de temps pour que les réformes portent leurs fruits, car les périodes de transition sont souvent très longues. Enfin, il semble difficile, voire impossible, de mettre les réformes des retraites en «pilotage automatique». Cela signifie que d’autres ajustements devront être effectués dans le futur pour assurer la viabilité financière des systèmes de retraite tout en maintenant un niveau de vie acceptable pour les futurs retraités.