Régionalisation : l’inquiétant silence du gouvernement

Il y a près d’un an, la Commission consultative de la régionalisation a élaboré une série de recommandations sur les divers aspects de cette réforme complexe. Nous sommes à  quelques mois des élections et il n’y a pas d’avancées sur les déclinaisons juridique et réglementaire de ce projet. Or, une loi organique devait fixer l’architecture de la réforme et les conditions de gestion des affaires territoriales.

Il y a près d’un an, la Commission consultative de la régionalisation a élaboré une série de recommandations sur les divers aspects de cette réforme complexe. Nous sommes à quelques mois des élections et nous ne relevons pas d’avancées sérieuses sur les déclinaisons juridique et réglementaire de ce projet. Certes, la déclaration gouvernementale a formulé des annonces sur ce chantier. Des annonces qui restent cependant imprécises et évasives. La lecture de la Constitution nous rappelle les grands enjeux stratégiques de cette réforme et l’ampleur des questions auxquelles il faudrait apporter des réponses efficaces et pertinentes. Pas moins de 12 articles ont été consacrés à l’ancrage des régions et des collectivités territoriales dans la nouvelle architecture institutionnelle du pays… Une loi organique doit fixer l’architecture de la réforme et les conditions de gestion des affaires territoriales (règles d’éligibilité, compétences, régime financier des régions, mode de fonctionnement des fonds prévus, droit de pétition, règles de gouvernance..).

Libre administration des Collectivités territoriales : avec quelles ressources ?

Quelles seront la nature et la forme de cette loi organique ? Un Code des collectivités territoriales ? Peut-on élaborer un cadre organique unique en un délai aussi court ? Le gouvernement serait-il contraint de scinder l’ensemble du dispositif en une série de lois et prioriser ces dernières tout en veillant à la cohérence de l’ensemble ? Cet édifice ne requiert-il pas d’autres réformes connexes, sans lesquelles la réforme de la régionalisation ne livrerait pas tous ses attendus ? Examinons quelques-unes de ces questions problématiques pour une réforme aussi névralgique.
La Constitution (article 136) a énoncé que «l’organisation territoriale du Royaume repose sur les principes de libre administration, de coopération et de solidarité». En clair, cela signifie que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus. De ce point de vue, le principe paraît efficient et pertinent. En obscur, il symboliserait une indépendance organique et fonctionnelle des collectivités territoriales par rapport au pouvoir central. Sous cette lecture, on peut se demander si ce principe n’entre pas en conflit avec la centralité de l’Etat. Autrement dit, dans son énoncé général, ce principe reste vague. Diverses limites seront vraisemblablement imposées par le législateur à son contenu. L’on peut craindre alors que ce principe de libre administration des collectivités locales ne reste qu’un principe fort en symbole pour un Etat qui n’arriverait pas à faire de ce processus de décentralisation un processus achevé et assumé.
Par ailleurs, la libre administration des collectivités territoriales peut être entravée par le manque d’autonomie financière des ces collectivités, dans ses aspects budgétaire et fiscal. La Constitution fait référence aux ressources propres des Collectivités territoriales et aux ressources affectées par l’Etat (article 141), en soulignant que «tout transfert de compétences de l’État vers les collectivités territoriales doit s’accompagner d’un transfert des ressources correspondantes». La Constitution ne reconnaît aucun pouvoir fiscal aux collectivités territoriales. Celui-ci ne paraît pas bénéficier d’une protection constitutionnelle dans la mesure où la fiscalité relève, en principe, de la seule appréciation du législateur. Or, il semble difficile de soutenir qu’il peut y avoir libre administration si une collectivité ne peut décider d’accroître sa fiscalité afin de financer de nouvelles dépenses.

Par ailleurs, l’autonomie budgétaire suppose que les dépenses obligatoires auxquelles les collectivités territoriales sont contraintes ne saurait revêtir un caractère excessif sous peine d’annihiler leur possibilité de choix. Les obligations mises à la charge d’une collectivité territoriale doivent donc être définies avec précision quant à leur objet et à leur portée. Il s’ensuit qu’en dépit de sa référence à la libre administration, le texte de la Constitution n’a pas déterminé quels sont les éléments qui, en matière financière, peuvent en expliciter le contenu. Il est vraisemblable que ce principe, dont la valeur constitutionnelle elle-même n’est pas évidente, ne débouchera que sur une autonomie financière très limitée.

Droit à la pétition : qui, quoi et comment ?

La réforme de la régionalisation a insisté sur la nécessité d’impliquer les citoyens dans la chose publique locale. La Constitution fait référence (article 139) à l’exercice du droit de pétition par les citoyens. Mais il y a besoin d’un débat sur cette question car la Constitution reconnaît expressément aux électeurs un droit de pétition sans pour autant créer une quelconque obligation pour les élus. Qui peut présenter une pétition ? Quelles sont les personnes habilitées à la présenter (citoyens, associations, entreprises, organisations) ? Sur quoi doit porter la pétition (affaires d’intérêt public ou d’intérêt privé ?). Quelles formes doit-elle revêtir : plainte ou requête ? La loi doit expliciter les conditions d’application de la pétition locale permettant de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante d’une question relevant de la compétence d’une collectivité. Il faudrait veiller en particulier à ce que soient garantis et conciliés des principes essentiels: celui de la responsabilité – ce qui exclut toute tentative populiste -, et celui de l’effectivité des pétitions citoyennes pour garantir la mise en œuvre effective du nouveau droit pour les citoyens. Aucune argutie juridique ne doit pouvoir venir entraver la reconnaissance de la place des corps intermédiaires dans l’exercice du droit de pétition.

Compétences et subsidiarité : à partir de quel niveau ?

Les collectivités territoriales ont des compétences propres, des compétences partagées avec l’Etat et celles qui leur sont transférables par ce dernier. La réforme a introduit le principe de subsidiarité qui conduit à ne pas faire à un échelon plus élevé ce qui peut être fait avec la même efficacité à un échelon plus bas. Le niveau supérieur n’intervenant que si le problème excède les capacités du niveau inférieur (principe de suppléance). Appliqué dans toute sa plénitude, le principe de subsidiarité conduit l’Etat à déléguer certains de ses pouvoirs aux collectivités territoriales lorsqu’il considère qu’elles sont mieux à même de les assumer, compte tenu de leur proximité aux citoyens. Le principe s’applique dans divers pays pour donner corps à la décentralisation. Quelle sera l’étendue de son application au Maroc ? Le principe ne concerne pas les domaines relevant de la compétence des collectivités territoriales, ni ceux qui demeurent de la seule compétence de l’État. Il ne s’applique qu’aux questions relevant d’une compétence partagée entre l’Etat et les Collectivités territoriales, qui posent des problèmes d’attribution. Il faut admettre que l’application de ce principe est soumise à  la dynamique : ce qui paraît être le meilleur niveau de décision aujourd’hui ne le sera peut-être pas demain, du fait de transformations sociales ou des évolutions des capacités. Il est donc difficile de dégager des projections claires sur son application. Pour autant, il semble évident qu’il est nécessaire de préciser comment sera appliqué le principe de subsidiarité.

Le chantier de la déconcentration au cœur des priorités

Il est difficile de penser la régionalisation, encore moins de lui donner un contenu effectif et pertinent, sans se prononcer sur le schéma institutionnel de la déconcentration. Un schéma qui  a donné lieu à différentes configurations, sans qu’une mouture finale ne soit proposée au débat public. Parce qu’il aura nécessairement des incidences sur l’organisation du travail administratif et gouvernemental les aspects institutionnels de ce schéma doivent être précisés. En outre, ses volets budgétaire, comptable et de ressources humaines doivent faire l’objet d’un traitement spécifique.
Le nouveau transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales appelle une nouvelle approche de la gestion des finances publiques. La mise en œuvre de la Loi organique relative aux Lois de finances (LOLF) devrait déboucher sur de profondes remises en question au sein des administrations centrales de l’Etat, mais l’essentiel de son succès relèvera des pratiques développées au niveau territorial. La budgétisation par destination devrait s’orienter vers de nouvelles formes de territorialisation des politiques publiques, attachées à concilier la rationalité de performance portée par la LOLF et la rationalité de la cohérence des actions de l’Etat sur le territoire. La LOLF aura à prendre en compte les nouveaux rôles des walis, porteurs de la vision transversale de l’Etat sur le territoire, coordonnateurs des services déconcentrés. La refonte des textes relatifs aux pouvoirs des walis et gouverneurs est, en outre, une nécessité pour la nouvelle étape de la régionalisation. Par ailleurs, la réforme de l’administration territoriale va induire celle du rôle du wali dans la nouvelle procédure budgétaire, l’élaboration des programmes de développement au niveau territorial, la promotion des nouveaux outils destinés à mutualiser les crédits déconcentrés.  La perspective d’une régionalisation des politiques sectorielles, le renforcement de l’entité élue dans sa capacité à contractualiser avec l’Etat et les acteurs locaux sont autant de facteurs qui plaident pour donner aux agences territoriales une nouvelle identité: les intégrer dans le dispositif de l’administration régionale sous le contrôle des élus.

Dans ce chantier de la régionalisation, il est une réforme qui est d’une urgente nécessité. C’est celle de l’administration territoriale de l’Etat. C’est elle qui permettra la montée en puissance de l’échelon régional. Elle exige la mise en place de nouvelles structures régionales, provinciales et préfectorales de l’administration de l’État. Il est important aujourd’hui  d’engager un travail de clarification des règles de gestion des ressources humaines au sein de ces nouvelles structures.

Vaste programme qui, on le conçoit, ne peut être conduit à terme à l’horizon de l’échéance électorale. Mais la crainte est réelle de voir invoquer l’urgence de l’adoption des dispositions constitutionnelles relatives aux collectivités territoriales pour étouffer le débat public que requiert l’adhésion à une réforme fondamentale pour la rénovation des structures de l’Etat.