Les enjeux de la décompensation

Un programme mal ciblé peut imposer des coûts qui dépassent les économies théoriquement faites sur la compensation.

La charge supportée par le Budget de l’Etat au titre de la compensation est devenue intenable. Cette dépense subit, depuis quelques temps, une forte pression à la hausse. Le gouvernement semble décidé à réformer le système en mettant en place un programme de transferts monétaires en faveur des populations cibles. Ces types de programmes existent aujourd’hui dans une trentaine de pays. Des conditions minimales sont nécessaires à leur bon fonctionnement : critères d’éligibilité des bénéficiaires, mécanisme pour effectuer les versements, solide système de suivi et d’évaluation. Les programmes de transferts monétaires doivent également avoir un moyen de surveiller le respect des conditions requises et d’assurer la coordination entre les différentes institutions chargées d’exécuter ces programmes. Le projet national arrivera-t-il à bien s’acquitter de ces tâches ? Divers enjeux doivent être maîtrisés à cette fin.

Le premier est celui des critères et des mécanismes de ciblage. Un programme mal ciblé peut imposer des coûts qui dépassent les économies théoriquement faites sur la compensation. Le développement d’un système de ciblage juste, transparent, extrapolable et efficace est compliqué étant donné les difficultés administratives et politiques. Le Maroc a une expérience récente dans ce domaine. Le programme Tayssir a démontré la faisabilité des transferts monétaires conditionnés. L’évaluation de l’expérience confirme que le programme a eu des impacts positifs sur la scolarisation en milieu rural. Cette expérience reste toutefois limitée à l’éducation primaire. Le programme cible les écoles selon les critères de pauvreté de la commune et les taux de redoublement et abandon. Il ne permet pas de tester le ciblage direct des ménages pauvres que nécessite la décompensation. Dans le cas du programme de décompensation, le calcul d’un score, à partir de critères observables et fortement corrélés au niveau de pauvreté, est en principe suffisant pour sélectionner les ménages pauvres/vulnérables. Le système de ciblage du Ramed peut être d’une certaine utilité. Il possède des atouts, notamment un questionnaire et un logiciel calculant un score, l’inscription locale des bénéficiaires potentiels, un système de recours. Mais si ce type de ciblage fonctionne correctement en milieu urbain, il est probablement moins efficace en milieu rural compte tenu de la dispersion de l’habitat. Des améliorations devraient donc être apportées aux systèmes de ciblage existants pour que le programme de transferts monétaires ait le potentiel d’atteindre correctement les ménages pauvres. La conception d’un bon système de ciblage des ménages peut être complexe, mais l’affinement des outils, tels que les cartes géographiques de la pauvreté, l’introduction de la carte de la nutrition et des tests d’éligibilité multidimensionnels offrent la possibilité de construire un système de ciblage précis et cohérent.

Le deuxième enjeu est celui de la détermination du montant approprié du transfert. Cela requiert de trouver le juste équilibre entre ce qui est suffisant, ce qui est finançable et ce qui est acceptable. Le transfert social doit être suffisant pour avoir un impact significatif, sans toutefois atteindre les montants déboursés par la Caisse de compensation. L’Etat doit avoir les moyens de couvrir les besoins des populations cibles, non seulement durant la phase pilote mais aussi, ce qui est plus important, à mesure que le programme est étendu à l’échelle nationale. Il s’agit donc de pouvoir à la fois fournir une couverture adéquate des plus pauvres et assurer fiabilité et durabilité. Politiquement, le niveau des ressources transférées doit être acceptable pour la charge publique et pour la population bénéficiaire, il ne peut être ni trop bas ni excessivement élevé. Les données des enquêtes auprès des ménages devraient indiquer le montant et la proportion du revenu par habitant qui seraient suffisants pour maintenir le niveau de vie des plus pauvres, notamment en matière d’accès aux produits compensés (farine, sucre, produits pétroliers). Au niveau international, il existe une grande disparité des niveaux de prestation à travers les programmes, avec des montants variant généralement entre 10% et 30% du seuil national de pauvreté du pays. Un autre enjeu non moins problématique est celui de la maîtrise des mécanismes de paiement. Ce choix doit prendre en compte le coût du transfert, la commodité pour les bénéficiaires, la sécurité pour le fournisseur et les bénéficiaires. En somme, un mécanisme de distribution du transfert monétaire pratique, gérable, qui offre aux bénéficiaires un flux monétaire régulier et fiable.

Des risques possibles inhérents au ciblage peuvent générer une série d’effets pervers : mouvement de population vers les zones bénéficiaires si un ciblage géographique est adopté pendant la phase pilote ; stigmatisation des bénéficiaires lorsque le programme adopte une approche catégorielle ; favoritisme ou politisation du programme. De même, le programme peut ne pas atteindre les ménages les plus démunis qui ne sont pas en mesure de mener à bien les démarches administratives nécessaires pour l’inscription sur la liste des bénéficiaires. D’autres craintes sont liées au risque d’une mauvaise gouvernance du programme. Définir qui, au niveau institutionnel, gérera l’élaboration, la mise en œuvre et le déroulement du programme est une question essentielle. L’expérience internationale enseigne qu’un ensemble de caractéristiques sont requises auprès de l’institution à même de gérer le programme : un engagement politique durable ; l’influence pour sécuriser les ressources nécessaires et défendre l’aspect prioritaire du programme ; une capacité institutionnelle à mettre en œuvre un programme qui requiert une maîtrise de la gestion. Il est souvent impossible de trouver l’ensemble de ces trois qualités au sein d’une même institution. Afin de minimiser ce risque, le système de mise en œuvre du programme repose en général sur une séparation des pouvoirs, une coordination transversale et l’engagement des organisations de la société civile. Enfin, le programme peut avoir des effets directs sur la prévention de la malnutrition et l’amélioration de l’accès et de l’utilisation des services sociaux de base à travers la redistribution des ressources. Mais rien n’assure que son articulation à la décompensation sera réussie s’il n’inscrit pas ses interventions dans une stratégie nationale de protection sociale et de réduction de la pauvreté.