Le financement des villes en question

Par quels mécanismes la formidable mutation urbaine sera-t-elle financée? C’est la question pertinente que s’est posée le colloque organisé par la Direction du Trésor sur le financement des villes.

Deux évolutions conduisent aujourd’hui les pouvoirs publics à repenser leurs modalités d’intervention dans le secteur urbain. La première est d’ordre institutionnel: la politique de régionalisation va s’accompagner d’un transfert de responsabilités vers les villes dans les domaines du développement économique, de la fourniture des services essentiels. La seconde relève du processus de financement proprement dit : les villes seraient destinées à devenir des acteurs importants du marché du financement des infrastructures et des services.

Les ressources fiscales propres et les transferts de l’Etat demeurent les principales sources de financement des investissements urbains. Le concours des Comptes spéciaux et de fonds publics (Fonds Hassan II, Fonds de solidarité pour l’habitat) apportent des ressources additionnelles dont l’impact n’est pas bien évalué. Le FEC contribue au financement de l’aménagement urbain, des équipements et services de base et des projets à vocation socioéconomique mais l’efficacité de ses mécanismes d’intervention est discutable. Les villes n’exploitent pas, à tort, toutes leurs capacités d’endettement, soit parce que l’emprunt est perçu comme un vecteur de dépendance, soit par manque de compétence managériale. Aujourd’hui, les villes ne peuvent plus compter que sur ces mécanismes classiques pour couvrir une demande sociale en services publics de plus en plus pressante et exigeante. Renforcer la capacité financière des villes implique un ensemble de mesures cohérentes, qui passent par une nouvelle réforme de la fiscalité locale ; de nouveaux modes de compensation des transferts de compétences ; le renforcement financier de l’intercommunalité et le recours à des dispositifs innovants de financement. Les imperfections qui caractérisent la fiscalité locale appellent une refonte de celle-ci. Le potentiel fiscal est insuffisamment exploité. D’où l’intérêt de fiscaliser les secteurs et les activités non encore couverts, d’adapter les valeurs sur lesquelles reposent l’imposition, d’améliorer l’administration de l’impôt, de lutter contre l’évasion fiscale. Le pouvoir de taxation conféré par la loi aux élus locaux est très limité.  

Aujourd’hui, les financements tirés des biens fonciers sont devenus une composante importante du financement de l’infrastructure urbaine. Un aspect de ce mode de financement consiste à «libérer» la valeur des biens fonciers urbains en cédant ou en valorisant des terrains publics. Le financement tiré du foncier présente des avantages multiples: il produit des recettes immédiates, renforce l’efficacité des marchés fonciers, offre l’opportunité de réaliser des montages de financement des infrastructures impliquant les propriétaires fonciers et les aménageurs. Des prérequis sont nécessaires pour pouvoir renforcer ce type de financement: élaboration de stratégies de gestion des biens fonciers, définition de règles stables et équitables en matière d’expropriation, adaptation des systèmes fiscaux sur les plus-values foncières. Le Partenariat Public Privé ouvre aussi de grandes perspectives pour le financement d’opérations d’équipement sous des formes contractuelles diverses. Ni «poule aux œufs d’or», ni «miroir aux alouettes», il ne trouve son utilité que sur des champs bien circonscrits, mais, utilisé à bon escient, il peut être un remarquable outil de développement urbain. Il faudrait donc sécuriser ce dispositif tant sur le plan juridique que financier afin d’optimiser son coût du financement au regard du partage des risques. Des villes ont mis en place des Sociétés de développement local (SDL) pour réaliser divers équipements (voiries, zones industrielles, gestion des équipements, etc.) et intervenir dans les opérations commerciales, foncières et immobilières pour leur compte. Ces outils s’engagent de plus en plus dans des montages de projets et la recherche des capitaux et apportent des réponses appropriées à la rareté des ressources financières. Par contre, les émissions obligataires directes restent un véhicule d’investissement encore peu utilisé. Elles offrent une possibilité de renforcer l’autonomie financière des villes. Il est vrai que le recours à ce véhicule dépend de la liquidité des banques, de la taille et notoriété de la ville ou du Groupement de collectivités et des frais occasionnés. Par ailleurs, de rares banques privées (via des filiales de leasing) accompagnent les collectivités et les établissements publics dans des domaines variés comme l’immobilier (espaces sportifs et culturels, équipements collectifs..), les infrastructures ou les équipements collectifs (éclairage public, transports collectifs, parcs de stationnement..).

Pourtant, les banques peuvent, sous certaines conditions, apporter des solutions adaptées aux projets d’investissement dans l’aménagement urbain. Enfin, la coopération internationale offre des outils de financement à la fois diversifiés et ciblés dont la mobilisation est encore en deçà de son potentiel ; les villes ne disposent pas du pouvoir de  nouer directement des partenariats avec les bailleurs de fonds étrangers. En conclusion, les modes de financement classiques des équipements et aménagements urbains atteignent leurs limites. La capacité de nos villes à initier et mener des projets est largement liée au renforcement de leur autonomie financière et à leur aptitude à mobiliser des dispositifs de financements innovants. C’est par l’atteinte de cet objectif que la décentralisation peut s’épanouir davantage et répondre à la demande sociale des citoyens.