La transparence commence par la sincérité de l’information

Au-delà  d’un nouveau modèle à  confectionner, la transparence a une exigence préalable : la sincérité de l’information financière produite et diffusée par l’administration des finances publiques.

La question de la transparence du budget est d’une ardente actualité. Les dispositifs financiers de la nouvelle constitution, l’imminence de la réforme de la loi organique des finances confirment la pertinence du débat sur ce thème à la fois complexe et d’une grande sensibilité. Au-delà d’un nouveau modèle à confectionner, la transparence a une exigence préalable : la sincérité de l’information financière produite et diffusée par l’administration des finances publiques. C’est que la notion de «transparence» recouvre deux acceptions. La transparence administrative, c’est-à-dire le fait pour l’administration de porter à la connaissance du public les informations dont elle dispose. La transparence du fonctionnement de l’administration, c’est-à-dire le fait que l’administration rende des comptes sur les informations (coûts, fonctionnement, performances…).

De récurrentes controverses publiques mettent en évidence que l’information financière ne répond pas aux aspirations et aux besoins des responsables publics, des médias, des chercheurs et des citoyens: l’insuffisante connaissance de la situation réelle des effectifs publics et des rémunérations, le manque de transparence dans la gestion de l’emploi public, la fréquente transgression des règles juridiques fondamentales concernant les rémunérations, plus particulièrement les indemnités. Ces pratiques sont rendues possibles par deux phénomènes qui se renforcent mutuellement: la «culture du secret» du ministère de l’économie et des finances, d’une part, et, le manque de contre-expertise indépendante, d’autre part. Elles nourrissent des mouvements de défiance de l’opinion publique qui y voit une action délibérée de l’exécutif de ne pas diffuser des informations sur les finances publiques pourtant en sa possession, voire de «fausser» l’information sur les comptes publics. Elles alimentent le malaise ressenti par le Parlement en matière d’information économique et financière.

Les lacunes de l’information statistique relative aux finances publiques ne sont pas à démontrer. Quelques exemples : l’imprécision de l’information relative aux recettes et aux dépenses publiques, notamment les données infra-annuelles sur les dépenses ; le refus de diffusion des fichiers (évidemment« anonymisés») sur les données fiscales ; les lacunes sur la comptabilité patrimoniale ; l’absence de rapports de performances pertinents, ce qui fait que la confection d’indicateurs de résultats s’apparente plus à un exercice formel qu’à un suivi rigoureux des objectifs. Toutes ces insuffisances ne permettent pas des débats parlementaires éclairés et ne facilitent pas le contrôle externe de l’administration et encore moins l’évaluation des politiques publiques.

L’information fiable en matière de finances publiques est un devoir éminent de l’Etat à l’égard de tout citoyen et de la représentation nationale. Critère déterminant pour la transparence des comptes, le principe de sincérité implique que la comptabilité publique donne des «informations adéquates, claires, précises et complètes». Les entorses à ce principe de sincérité ne résultent pas toujours d’infractions  comptables à proprement parler; il peut en effet s’agir de manipulations comptables régulières, mais visant à dissimuler certaines opérations financières, ou à jouer sur l’imputation de celles-ci. Ces manipulations peuvent en particulier être décidées afin d’afficher un solde budgétaire conforme aux objectifs fixés. Il faut reconnaître que les principes d’universalité et d’annualité sont mis à mal par des artifices destinés à amputer le Budget de l’Etat d’une partie de sa substance : l’usage des opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor est souvent abusif ; les reports de crédits risque deviennent un moyen, marqué d’opacité, de repilotage budgétaire. 

L’édiction d’une obligation de sincérité permettrait de contraindre l’exécutif à davantage de transparence. La révision prochaine de la loi organique de finances est l’occasion d’introduire dans la loi des articles spécifiques sur la sincérité des informations relatives aux ressources et des charges de l’Etat et aux prévisions. Ces considérations appellent à faire figurer dans le texte de la loi organique quelques exigences minimales d’information. Ainsi, les rapports économique et financier qui accompagnent les projets de loi de finances devraient être enrichies d’une présentation détaillée des budgets et, surtout, des hypothèses posées pour les construire. L’information fournie avec les projets de loi de règlement devrait mieux rendre compte de l’utilisation des crédits ouverts par les lois de finances. La nomenclature des crédits gagnerait en lisibilité en faisant référence à la finalité des dépenses. De nouvelles normes comptables de l’État rénoveraient les dispositifs de contrôle. La réforme de l’organisation financière du ministère de l’économie et des finances faciliterait  la tenue des comptes ministériels et  la maîtrise de l’exécution des lois de finances. De nouveaux systèmes d’information permettraient aux services déconcentrés d’optimiser le circuit de la dépense. Enfin, en faisant certifier les comptes de l’Etat par la Cour des comptes le contrôle parlementaire sur les finances publiques gagnerait en efficacité et en légitimité. Cette exigence démocratique de transparence sera le meilleur gage de la modernisation de la gestion publique et son incarnation dans une information systématique, exhaustive, claire et fiable.