La sincérité des comptes de l’Etat

La gouvernance des finances publiques connaîtra-t-elle un changement qualitatif avec la Loi de finances de 2016 ? En principe, la nouvelle loi organique relative aux Lois de finances (LOLF), dont les dispositions entrent en vigueur progressivement à partir de cette année, introduit une  innovation en la matière en consacrant le principe de la sincérité budgétaire. Reste à savoir quel sens est donné par la loi à ce nouveau principe et comment les institutions qui ont pour mission le contrôle des finances publiques veilleront-elles à son application.

En effet, la LOLF consacre doublement la notion de sincérité. Elle érige la sincérité en principe budgétaire en précisant que les Lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler  (Article 10).

Elle consacre la sincérité comptable en imposant que les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière (Article 32). Elle donne également aux parlementaires les moyens de mieux détecter d’éventuelles insincérités, en particulier grâce à l’amélioration substantielle de l’information qui leur est délivrée. La sincérité budgétaire ne doit pas être confondue avec la sincérité comptable, même si elle l’inclut. Les lois organiques précédentes relatives aux Lois de finances ne comportaient aucune définition de la sincérité budgétaire ni de la sincérité des comptes de l’Etat.

Les budgets publics ayant essentiellement un caractère de prévision et d’autorisation (consentement à l’impôt et autorisation de dépenser), la priorité était portée sur le respect de la procédure. Le principe de sincérité se confondait alors presque avec celui de régularité, d’autant plus que la logique de moyens prévalait sur la logique de résultats. Dans la nouvelle loi organique, les quatre principes fondamentaux traditionnels du droit budgétaire (l’unité, l’universalité, l’annualité et la spécialité) vont être renforcés par le nouveau principe de sincérité budgétaire qui repose sur l’idée de la sincérité des prévisions budgétaires, en recettes comme en dépenses. Le concept de sincérité, bien que désormais affirmé, reste difficile à cerner, s’agissant tant de ce qu’il recouvre que de ce qu’il implique. Le terme «sincérité» lui-même n’est pas défini avec précision. Il peut revêtir des sens multiples : sincérité de l’information, des hypothèses relatives à l’environnement économique, des prévisions de recettes, des procédures budgétaires, de la présentation du Budget… En conséquence, ses effets juridiques sont relatifs et réduisent donc sa portée contraignante. La sincérité apparaît ainsi comme une obligation de moyens, un objectif à atteindre. 

Trois acteurs institutionnels, dont la mission est justement le contrôle de l’effectivité des lois organiques des finances, seront sollicités dans la pratique pour donner corps et sens à cette notion. Tout d’abord, la recherche de la sincérité fonde les pouvoirs de contrôle que détiennent les assemblées législatives. La sincérité budgétaire résulte de la nécessité d’une information aussi complète et fiable que possible aux élus de la nation. C’est donc sous cet angle que la notion de sincérité doit se traduire par des dispositifs permettant de s’assurer que les parlementaires n’ont pas été concrètement lésés par une information délibérément lacunaire. Les lacunes de l’information statistique relative aux finances publiques ne sont pas à démontrer. Quelques exemples: l’imprécision de l’information relative aux recettes et aux dépenses publiques, notamment les données infra-annuelles sur les dépenses ; les lacunes sur la comptabilité patrimoniale ; la confection d’indicateurs de résultats qui s’apparente plus à un exercice formel qu’à un suivi rigoureux des objectifs. Toutes ces insuffisances ne permettent pas des débats parlementaires éclairés et ne facilitent pas le contrôle pertinent des finances publiques. Par ailleurs, il faut relever que la débudgétisation,  telle qu’elle s’exprime à travers les Comptes spéciaux, constitue un obstacle à la conduite d’un contrôle parlementaire optimal. C’est sur terrain aussi que les parlementaires auront à  invoquer des atteintes au principe de sincérité budgétaire.

Ensuite, il est probable que la certification des comptes, mission confiée à la Cour des comptes par la LOLF, se traduira par un renforcement de l’effectivité du principe de  sincérité à l’occasion de son contrôle de l’exécution des Lois de finances. Le principe de sincérité n’a pas la même portée s’agissant des lois de règlement et des autres Lois de finances : pour la Loi de finances de l’année, les Lois de finances rectificatives prises selon les procédures d’urgence, la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la Loi de finances. La sincérité de la Loi de règlement est un concept plus exigeant. Elle s’entend, quant à elle, comme imposant l’exactitude des comptes.

L’exactitude des comptes devrait en effet conduire le juge constitutionnel à exercer un contrôle plus approfondi que celui limité aux erreurs manifestes, puisqu’il s’agit pour lui de se prononcer sur la base d’éléments objectifs, alors que les prévisions contenues dans les Lois de finances initiales et rectificatives relèvent davantage de la subjectivité. Enfin, la jurisprudence à venir du Conseil constitutionnel sera particulièrement riche d’enseignements pour forger progressivement le nouveau principe du droit budgétaire, celui de  sincérité. Celui-ci se trouve à la frontière du droit et de l’appréciation politique. Il va donner lieu à une jurisprudence constitutionnelle après l’entrée en vigueur complète des lois organiques relatives aux Lois de finances et aux Lois de règlement.