La quête d’un pilotage de la dépense publique

La dépense publique est un levier de première importance pour répondre au défi de la croissance économique et de la cohésion sociale. L’appétence nationale pour la dépense publique se traduit dans les agrégats nationaux: les dépenses publiques ont progressé régulièrement en volume depuis un quart de siècle. Au cours des dix dernières années, la part des dépenses publiques dans la richesse nationale a fortement augmenté.

La dépense publique est un levier de première importance pour répondre au défi de la croissance économique et de la cohésion sociale. L’appétence nationale pour la dépense publique se traduit dans les agrégats nationaux: les dépenses publiques ont progressé régulièrement en volume depuis un quart de siècle. Au cours des dix dernières années, la part des dépenses publiques dans la richesse nationale a fortement augmenté. Ce poids reflète essentiellement les préférences collectives de la nation en matière de socialisation des dépenses d’éducation, de santé et d’infrastructures mais également l’augmentation non maîtrisée du volume des dépenses. Mais, aujourd’hui, il devient urgent et nécessaire de maîtriser l’évolution de la dépense publique. Pour une raison simple : il se trouve que la progression de ces dépenses, plus dynamique que celle des recettes, a généré un déficit permanent et conduit à une forte élévation de la dette publique. Or, dans un contexte de difficulté de mobilisation des ressources fiscales, la dynamique de la dépense publique peut difficilement n’être financée que par un relèvement des prélèvements fiscaux dont le niveau actuel est perçu comme élevé par les entreprises et les ménages. Le poids de la dette publique limite les marges de manœuvre du pays alors que ce dernier doit encore faire face à l’équipement du pays et à la satisfaction des besoins des populations. La dette publique pose en outre un problème d’équité intergénérationnelle puisqu’elle résulte pour une large part du financement de dépenses courantes et de prestations sociales.

Pour y parvenir, les solutions sont de deux ordres. La première d’entre elles consiste à engager des réformes structurelles ayant un impact sur le niveau de la dépense publique. Il est d’autre part possible d’agir sur les modalités de pilotage de la dépense publique afin d’en assurer une évolution maîtrisée. Or, les outils de pilotage de la dépense publique se caractérisent encore par leurs disparités et par des instruments encore peu développés. La réforme des procédures budgétaires menée depuis quelques années a mis sur les rails des dispositifs d’amélioration de la gestion de la dépense publique. Mais, les dépenses publiques sont pilotées au moyen de divers outils au degré de contrainte variable. Cette hétérogénéité s’explique tant par les caractéristiques de ces dispositifs que par les difficultés que rencontre la direction du Budget à donner une cohérence et une efficacité à ces dispositifs et à les diffuser au sein de l’administration de l’Etat. La mise en œuvre de la démarche de la gestion par les résultats est restée suspendue à l’élaboration d’indicateurs de performance pertinents et de rapports annuels de performance. Le Contrôle des dépenses à moyen terme (CDMT) ne parvient pas encore à donner une visibilité aux gestionnaires et à améliorer la programmation pluriannuelle de la dépense. Aucun dispositif gouvernemental n’est venu favoriser l’appropriation collégiale de la dépense par l’Exécutif. La loi de règlement reste un exercice formel de contrôle et elle est loin d’être un véritable outil de pilotage de la dépense. Quant au Parlement, il a du mal à définir une approche crédible de l’évaluation de la dépense publique. Autant dire que les acteurs des finances publiques ne parviennent pas encore à clarifier les priorités, à optimiser les allocations des ressources. S’il ne faut pas minorer l’importance de la dynamique propre à certains dispositifs et l’utilisation qui en est faite, ces outils présentent parfois des défauts intrinsèques affectant leur fonctionnement et souffrent de l’insuffisance des mesures d’accompagnement. A cet égard, si l’approche du budget par les résultats a permis une prise de conscience réelle sur les enjeux de soutenabilité des dépenses publiques, les potentialités des outils existants ne semblent pas encore pleinement exploitées. Si l’efficacité des outils peut parfois se heurter à la rigidité des dépenses, ceux-ci présentent aussi des défauts conceptuels que les lacunes de la gouvernance viennent renforcer.

La maîtrise des finances publiques plaide pour le développement de ces outils, le renforcement de l’efficacité des règles de discipline budgétaire ainsi qu’une approche consolidée de la dépense publique. La future Loi organique de la Loi de finances a du pain sur la planche. Elle sera confrontée à la nécessité de rénover le dispositif actuel de gestion de la dépense budgétaire et d’inventer de  nouveaux outils de pilotage de certaines dépenses publiques. Elle est appelée à configurer ces dispositifs et outils en donnant une priorité aux solutions susceptibles d’apporter des améliorations significatives et rapides au processus de pilotage de la dépense. Il en est ainsi de la correction des défauts des dispositifs et outils de la gestion axée sur les résultats, du renforcement du caractère contraignant des mesures de régulation et de contrôle de la dépense,  de l’insertion de ces dispositifs rénovés dans une perspective pluriannuelle de maîtrise de la dépense publique, du développement de modalités consolidées de contrôle et de conduite des finances publiques, du perfectionnement des processus ex ante et ex post d’évaluation de la dépense en vue de mieux en connaître les déterminants et anticiper sa dynamique. Toutefois, l’amélioration de l’efficacité du pilotage de la dépense ne donnera sa pleine mesure que si elle est accompagnée par des réformes structurelles des finances publiques dont la mise en œuvre relève de la décision politique.